新中國成立70年來，尤其是改革開放以來，我國國有資產監管體制幾經變遷，不斷完善。從最初的分行業管理到國家國有資產管理局再到如今的國務院國資委，國有資產管理機構經歷了多次顛覆性的重構，其職責隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善而更加清晰，監管的專業性、系統性、針對性、有效性有了長足進步，監管方式也更加適應市場化、法治化的要求。

實踐證明，只有在“一盤棋”的國有資產監管體制下，全民所有的國有資產配置效率才能更快提高，流失的風險才能更好地防范。

周雖舊邦，其命維新。

國資資產管理體制的演變、升級，是我國70年來政治經濟體制不斷完善，治理能力不斷提升的一個集中體現。

機構沿革

新中國成立以來，我國政府參照蘇聯模式，初步形成了中央高度集中，地方管理為輔，并按行業和產品設置管理機構的國有經濟管理體制。

在計劃經濟體制背景下，當時中央的多個部委，直接管理著各行業企業從擬定生產計劃、原料供應，直到產品銷售、財務預算等生產經營的所有環節。

期間，隨著經濟形勢變化，中央一度將大批國營企業下放地方管理，此后又經歷了收權、放權、再收權、再放權的多番輪回。由于責權利體系不完備，常常是一收就死、一放就亂。

改革開放后，中央在響應企業呼聲，實施放權讓利的同時，也開始嘗試將國有資產的產權管理職能從政府的行政職能和一般經濟管理職能中分離出來。

1988年1月，國務院正式決定建立國家國有資產管理局。中國社科院研究員劇錦文將此稱為“新的國有資產管理體制的起點。”

資料顯示，作為我國最早的國有資產專職管理機構，國家國有資產管理局代表國家行使對國有資產所有者的代表權、監督管理權、國家投資和收益權以及資產處置權。

這些職能跟當前國資委的職能頗有相似之處。但是，在很長一段時間內，國有資產管理局雖然承擔著制定監管政策的職能，卻沒有使其政策落實的制度基礎。事實上仍然是由多個行政部門分割行使了其所承擔的出資人職能。

比如，國有資本金基礎管理職能由財政部行使，投資職能由國家計委行使，對國有企業的監管職能由國家經貿委行使，國有企業主要經營者的任免與考核由中組部、人事部負責，國有企業的薪酬分配由勞動部監管，對國有企業的財務檢查和監督由國務院派出的監事會負責。這種多頭管理格局被稱為“九龍治水”。

國資委研究中心副研究員周麗莎表示，管資產和管人管事相脫節，權利、義務和責任不統一，形成國有資產無人真正負責與政府部門直接干預企業經營并存的狀況，企業經營自主權難以真正落實。

比如當時的中國重汽，一把手是中組部管理，二把手是原人事部管理，三把手到七把手是原機械工業部管理；基本建設是原國家計委管，技術改造是原國家經貿委管，原機械工業部作為主管部門管得更多一點；管資產的是財政部，收入分配則由勞動部管。

“這樣一個體制是兩層責任都說不清楚，即企業的經營責任說不清楚，政府的管理責任說不清楚。所以最后重汽垮了，卻找不到責任者，也找不到責任機構。”國資委原副主任邵寧說。

不僅如此，“九龍治水”格局下，國有經濟的戰略性調整缺乏統一的規劃、協調和組織實施，企業經營者則缺乏有效的激勵和約束，以至于不少國有企業管理混亂、肆意擴張，難以適應市場經濟的需求，加之民營企業、外資企業的沖擊，使得當時的國有企業陷入了前所未有的困境之中。

1996年，超過六千家國有企業破產。在39個大的行業中，有18個是全行業虧損。1997年，全國國企利潤僅為428億元，相當一部分不能正常發放工資和退休金。不穩定事件不斷發生。

面對日益嚴重的國有企業虧損問題，中央打響了國有企業三年脫困的改革攻堅戰，同時開始調整國有資產管理體制。

1994年，國家國有資產管理局改為財政部管理，不再列入國務院機構序列，事實上宣告了這一模式的失敗。1998年3月，國家國有資產管理局被正式撤銷。

同樣是1998年，冶金、機械等9個專業部委被改組為國家局，并不再管理企業，其后又被撤銷。國有企業基本告別了由行業主管部門管理的時代。

1998年7月，中共中央大型企業工委正式成立。這是一個規格遠高于國家國有資產管理局的機構，由時任中共中央政治局委員、國務院副總理吳邦國擔任中央大型企業工委書記。

僅僅一年后，也就是1999年底，中央就決定撤銷中央大型企業工作委員會，成立中共中央企業工作委員會(簡稱中央企業工委)。中央企業工委是黨中央的派出機關，負責管理原由國務院管理的163戶企業領導班子。吳邦國仍然兼任中央企業工委書記。

值得一提的是，1998年6月，中央還批準成立了中央金融工委。該機構也是黨中央的派出機關。時任中共中央政治局委員、國務院副總理溫家寶擔任中央金融工委第一任書記。

無論是大型企業工委，中央企業工委，還是中央金融工委，更加偏重于企業黨建工作，以及相關企業的干部管理工作。按照政企分開原則，并不干涉企業的具體業務。對于國有資產的監督管理也著墨甚少。

在此前后，一些地方政府也在探索國資管理體制上邁出了新的步伐。

1987年，深圳成立了全國第一家專門性的國有資產經營公司——投資管理公司，負責管理市屬企業國有資產，在全國率先探索建立出資人制度。

1996年，為了應對市屬國企數量不斷增加的局面，深圳新增加了市建設投資控股公司和市商貿投資控股公司，在全國最早形成了“市國資委（國資辦）——3家市級國有資產經營公司——國有資本投資企業”三個層次的國有資產管理體制，在全國產生很大反響。

在推行經營性國有資產集中統一監管方面，上海等地方國資委走在了前面。圖為上海國資委出資的浦發銀行。

與此相似，上海也形成了“國有資產管理委員會——國有資產管理公司——國有企業”的三級管理格局。與深圳市不同，上海市實行“兩級政府、兩級管理”。

此外，國資管理還涌現出了遼寧模式、吉林模式等。

劇錦文表示，這些探索盡管還帶有行政化改革的痕跡，但也為依法建立我國的國有資產管理體制，以及國有資本授權經營改革積累了豐富的實踐經驗。

2002年，中共十六大報告指出，要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責、享有所有者權益、權利義務和責任相統一、管資產和管人管事相結合的國有資產管理體制。

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議表決通過設立國務院直屬特設機構國有資產監督管理委員會。按規定，國資委的主要職責包括以下幾個方面：履行國有企業出資人職責，推進國有企業改革和重組、監管國有企業保值增值、強化國有資產的經營管理、指導國有企業現代企業制度建設等；派出監事會并負責企業監事會的日常管理和運作；建立并完善國有企業經營者激勵和約束制度、負責國有企業人事制度、考核制度的建立和實施；維護國有資產出資人的權益、建立完善并實施國有資產保值增值指標體系。負責國有資產管理的相關法律，行政法規的起草，以及國有資產運行、管理的規章制度的制定、實施及監督考核。以上職能，俗稱為管資產與管人、管事相結合。

國資委剛成立時，國務院領導要求國資委不要既當“婆婆”，又當“老板”。國資委要當一個好“老板”。

為了做一個好老板，國資委組建不久，就開始力推以建立規范化董事會為標志的現代企業制度。同時，建立了針對企業和企業負責人的業績考核制度，使得中央企業圍繞進入行業前三、世界一流等目標不斷奮進。

理念之爭

國務院國資委成立后，各級國資委相繼組建。據統計，目前全國共有314個市（地）設置了獨立的國資監管機構，占比70%。

“國資委的成立，一是扭轉了‘出資人缺位，所有者分散’的局面；二是基本體現了‘政企分開，政資分開’的意圖；三是通過‘分級代表，享有所有者權益’激活了國資運營積極性。” 周麗莎總結說。

事實證明，國資委在推動國有資產保值增值，國有企業做大做強的過程中，確實發揮了極其重要的作用。

但是，圍繞國資監管模式的爭論并未平息。

首先是關于國資委監管范圍的。我國的國有資產共分為經營性、金融類、行政類、自然資源類等四大類。但國務院國資委目前出資、監管的企業，僅僅是中央層面經營性國有資產的一部分，尚有其他部委管理的數千家經營性企業游離在統一監管范圍之外。

對此，中國政法大學教授劉紀鵬在接受《國資報告》記者采訪時提到，2004年參與起草《企業國有資產法》時，他所在的小組就討論過，究竟是立一部涵蓋所有類型的大法，還是解決經營性國有資產這個當務之急？劉紀鵬表示，當時為了抓主要矛盾，力堵國資流失“黑洞”，僅針對經營性國有資產立了一部“小法”。

2009年5月1日，《企業國有資產法》(下稱“《國資法》”)正式出臺。《國資法》規定，國資委代表政府對國家出資企業履行出資人職責。但同時還規定，根據需要，還可以授權其他部門、機構代表政府對國家出資企業履行出資人職責。

多位業內人士對這一利益妥協后的法律表示遺憾，“這個‘口子’留得太大，太有發揮的空間了。”

正因如此，多年來，組建金融國資委、文化國資委、教育國資委的呼聲一直不斷。中央層面也好，各省市也好，經營性國有資產的統一監管進程面臨著很大阻力。

對此，深圳國資委有關領導在接受《國資報告》記者采訪時表示，國有資產分散在各部委辦局，導致的直接后果就是資產閑置、效率低下，更談不上協同發展，而且很容易形成各自的小金庫、自留地，容易滋生腐敗。

2009年，上海時任國資委主任楊雄在全國國有資產監督管理工作會議上發言時也指出，“盡管各相關委辦局對這部分資產的管理總體上是認真負責的，但是客觀上缺乏專業監管能力，而且實踐中很難做到社會公共管理職能與出資人職能的有效分開。直接導致國資監管的責任主體不夠明確，存在國資管理的“空白點”；國資監管制度存在不統一性，不利于市場的公平和效率。”

再比如，劉紀鵬在公開場合多次提到兩個觀點，一是無論從產業資本和金融資本相結合的趨勢看，還是從金融企業混業經營、投資實體企業的特點看，金融資本與產業資本都無法嚴格分開。二是“財政部作為公共管理部門，卻去履行金融國有資本出資人的職責，在體制上不順。”

邵寧認為，國資委的成立，以及管人、管事、管資產相結合的職能，解決了一個很大的問題，就是在政府層面對國有企業的管理責任要清晰化。“這應該說是體制上的一個重大的進步。我們不能因為改革過程中出現了這樣那樣一些問題，就回到多頭管理的體制，那是絕對沒有出路的。

對于國資委的具體定位和職責，各界也有不同觀點。

有人認為，國資委應該是一個干干凈凈的出資人代表。有人認為，國資委應演變為專司監管職能的“中國企監會”，出資職責則應由兩類公司承擔，各級政府亦可形成獨立出資主體，最終形成形成在統一監管背景下多元出資人并存的市場環境。

劉紀鵬在接受《國資報告》記者采訪時則表示，中國龐大的國有資本和對市場經濟體制的必然選擇，決定了不能沒有國資委這樣一個對國有資本實施統一監管的部門。“然而，近幾年更多地是強調其對所屬企業的出資人地位，淡化了全國一盤棋背景下統一規劃布局的監管者身份。”

地方探索

在長期的實踐中，各級政府對國資委的監管范圍、職能定位也進行了深入的思考，并有意識地進行完善、調整。

2011年1月，時任國務院副總理的張德江在全國國有資產監督管理工作會議上提出，要“拓寬監管范圍，逐步做到全過程、全方位監管，不留死角，不留遺漏，不出現重大失責”。

2011年11月，國務院國資委正式印發了《關于在國資委系統推動構建國資監管大格局的指導意見》，并召開了以“構建國資監管大格局”為主題的華東地區國有資產監督管理工作座談會，提出要構建國資監管大格局，增強監管有效性等。

周麗莎認為，這意味著構建國資監督大格局的頂層設計和戰略經過了一段時間的實踐積累，推動國資事業持續發展的路線圖進一步清晰和細化。

2013年1月，在昆明召開的全國國資委系統指導監督工作座談會上，時任國務院國資委副主任黃淑和再次提出，要堅定不移地推進經營性國有資產集中統一監管，深入構建國資監管大格局。

按照黃淑和的說法，“大國資、一盤棋”有三層意思：一是各級國資委都是“一家人”，要形成國資監管的“大合力”；二是各地方國資委在開展工作中，要把本地區所屬的國有資產、中央企業在本地區的國有資產、外省市在本地區的國有資產，納入本級國資委統計分析和統籌考慮的范圍，形成“大國資”的格局；三是要把全部國有資產放到一個盤子里，共同實施跨地區、跨領域、跨行業的優化配置，以此推動全國國有經濟布局結構調整和產業優化升級。

對此，學者周建軍在媒體發文稱，“全民所有”的國有資產屬性和“保值增值”等國有資產監管目標決定了一個完全、統一、規劃、協調的國有資產監管體制的必要性；只有在此體制下，國有資產流失的漏洞和風險才可能更好的防范，全國國有資產的配置效率提高才有更好的保障。

在這方面，地方國資委進行了卓有成效的探索。

比如，浙江省國資委黨委統一管理23家省屬企業（國資委監管企業15家、金融文化類8家）和54家中央在浙企業黨建工作，指導市縣國有企業黨建工作，實現國企黨建全覆蓋；制定全省國企改革“六大攻堅”方案，加強統籌協調，促進上下聯動，確保省委省政府重大戰略部署在市縣層面落實落地。

再比如，福建省國資委2018年專門印發《關于加強設區市國有資產監管工作的指導意見》，提出進一步落實國有資產監管責任主體，完善國有資產監管制度體系、夯實國有資產基礎管理、深化國有企業改革等目標任務，要求建立健全上下協調、規范有序、全面覆蓋的工作體系。

國資委政策法規局負責同志在接受《國資報告》采訪時表示，總的來看，地方在推進全省國資監管一盤棋方面的探索實踐，發揮了較好的示范帶頭作用。“下一步，我們將加大指導監督力度，通過搭建溝通協作平臺，總結、推廣和宣傳地方國企改革、國資監管、全省一盤棋建設典型經驗，推進交流共享。”

不僅如此，各地在推進經營性國有資產統一監管方面也有了長足進步。

黨中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》提到，要以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管。穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資運營公司。

截至2018年末，全國省級國資委監管工商類企業資產總額占省級工商類國有企業資產總額比例為90.3%，其中23個地方監管比例超過90%，較2012年底提高了20個百分點。

以山東為例，為了便于監管新移交企業，其新組建了魯糧集團、山科集團等6戶企業，省屬高等院校、司法監獄系統的企業也納入省國資委國有資產基礎管理體系，省級層面經營性國有資產統一監管工作全面完成，地市級的統一監管工作也在有序推進，濟南、日照等地已完成相關工作。

國資委政策法規局負責同志表示，目前國務院國資委配合財政部開展中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點工作，將充分發揮中央企業，特別是21家國有資本投資、運營公司作用，按照市場化原則，做好有關企業國有資產接收整合工作。同時，積極推動地方推進經營性國有資產集中統一監管，努力取得各方面支持，更好發揮國資委專業化監管優勢。

在此過程中，多地還攻克了金融、文化等特殊企業統一監管的堡壘。

在2006年，深圳特區已經以市委文件的形式，將市黨政機關所屬300多家企業劃歸深圳國資委，開創了全國先例。2007年，深圳又將深圳報業集團、深圳出版集團和深圳廣電集團移交市國資委，開始了對文化傳媒類等國有資產的監管探索。目前，深圳市已基本上將國資委為市屬國企唯一出資人，增量、存量變動都將在國資委體系內完成。

此后，河南、云南等地國資委也實現了對文化類國資的監管。

2009年，上海市委、市政府召開全市國資國企改革發展工作會議，明確提出了“統一授權，統一規則，分類監管”的監管原則。自此，上海市國資委對金融、文化、教育、衛生等領域國資實施委托監管。

到了2016年6月，上海市進一步將原由金融辦委托監管的市屬金融機構統一移交國資委。上海市國資委稱，統一監管后，上海市屬國企將形成 “實體經濟（產業）+虛擬經濟（金融）+技術經濟（互聯網）”的企業軍團，對外競爭力將進一步提升。

據統計，黨的十八大以來，上海、深圳、天津、陜西、云南等23個地方明確由省級國有資產監管機構統一對金融類企業履行出資人職責。從效果來看，國資監管工作運行良好、履職順暢、實現了保值增值，較好推動了地方國有金融企業改革發展。

但也有一些地方國資委，在推進金融、文化等企業統一監管方面出現了一定的反復。

“我們理解，對于國有企業出資形成的國有金融資本，應當按照《公司法》《企業國有資產法》規定，以出資為前提履行出資人職責，確保企業法人財產權不受侵犯。”國資委政策法規局負責同志在接受《國資報告》采訪時表示。 （《國資報告》記者 劉青山）