文章來源：經濟參考報 發布時間：2019-12-02
黨的十九屆四中全會明確要求，要形成以管資本為主的國有資產監管體制。這是進一步深化國企改革、推動國資監管體制轉型的重要決定。在國企實踐中，如何進行“管資本為主”的轉型，仍然存在很多理解差異，這直接影響到國資監管體制的順暢改革。為此，國資委適時出臺《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》（以下簡稱《意見》），從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等方面全面具體提出“管資本”戰略的實現方式，這對我們尊重國企的主體地位，讓國資監管回歸理性途徑具有現實意義。
管資本意味著國資監管在大多數場合，要從對企業人財物的直接管理轉向透過股權工具實現間接管理，國資監管機構對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，將應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，不跨越一級企業對子企業進行穿透式監管，這就厘清了國資監管的基本范圍，避免監管層級過多，從而導致監管臃腫、監管越權、背離公司法股東行權的基本邏輯。監管理念的這一轉變，明確界分了“國資監管”與“企業控制”之間的邊界，使國資監管的目標更加明確，避免了實務中原本比較模糊的“越級下潛式”監管現象的發生。
管資本也意味著監管重點發生了變化，國資監管應從個體式監管轉向整體式監管。這首先意味著國有資本的布局要發生變化——監管者應當立足有國有資本整體功能和效率，系統謀劃調控國資監管的范圍，避免將國企視為個別競爭的工具。從整體主義角度出發，優化國有資本布局，有助于實現國企力量的整體提升。例如，在建設創新國家的過程中，新技術、新材料、新能源領域是提升國家競爭力的重要領域，國資監管應在資本布局上予以調整，使國企的傳統投資方式得以優化。為此，國企的存在領域以及主業控制政策都要做相應的調整。
管資本還意味著傳統的國資監管方式應予調整，國資監管方式應走向市場化、法治化。管資本意味著監管權力受到資本約束，應當按照資本采取監管措施。例如，尊重公司是資本企業，按照公司章程確定投資者權力，尤其是監管者應通過法人治理結構履行出資人職責，避免簡單、直接缺乏法律依據的運動式監管。再如，要充分運用各種市場化的方式推進資本運作。例如，可以通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等私人企業常見的市場方法，實現國有資本合理流動和保值增值。此外，在監管方式改革上，還應實行權力與責任清單管理，以法治方式規范權責事項，強化信息披露透明度，確保監管邊界明晰。
管資本還意味著要注重資本回報，國資監管應從關注規模速度轉向更加注重提升質量效益。要根據企業類型、發展階段的不同，實行分類、差異化考核，突出質量第一效益優先，服務國家戰略、創新驅動發展、供給側結構性改革等重點，使國企運營與中央政策保持一致，通過財務的精細化管理，強化預算約束和重大財務事項監管，實現資本收益基本可控。
管資本還意味著要確保國有資本安全，防止國有資產流失。尤其是要加大對違規經營投資責任的追究，落實問責機制，綜合運用各種監督手段確保監督有效，解決長期存在的國有資產虧空風險大，決策者不負責的現象。
總之，《意見》的出臺，進一步明確了管資本的理念和內涵，明確了國有資本布局優化的具體措施，明確了國資監管的具體邊界，調整了國資監管的方式，強調了市場化監管和法治化監管的具體措施，對尊重國企法人主體地位，回歸國資監管理性道路具有極為重要的意義。《意見》的出臺意味著以管資本為主的國資監管改革進入了新的實施階段，是促進以管資本為主的國資機關職能轉變落地的重要舉措。（作者：北京大學法學院教授 蔣大興）
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