備受關注的中國國有企業改革頂層設計13日落地。中共中央、國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》明確了新時期國有企業改革的目標，并從分類改革、國資管理體制、發展混合所有制經濟、防止國有資產流失等多個方面提出了改革的方向和措施。

明確國企改革目標

指導意見明確了中國國有企業改革的目標。提出到2020年，國有企業公司制改革基本完成，發展混合所有制經濟取得積極進展，法人治理結構更加健全，優勝劣汰、經營自主靈活、內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善。國有資產監管制度更加成熟，相關法律法規更加健全，監管手段和方式不斷優化，監管的科學性、針對性、有效性進一步提高，經營性國有資產實現集中統一監管，國有資產保值增值責任全面落實。國有資本配置效率顯著提高，國有經濟布局結構不斷優化、主導作用有效發揮，國有企業在提升自主創新能力、保護資源環境、加快轉型升級、履行社會責任中的引領和表率作用充分發揮。企業黨的建設全面加強，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國有企業黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發揮。

值得注意的是，指導意見提出，國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離；促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

劃分國有企業不同類別

根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。

完善現代企業制度

推進公司制股份制改革。健全公司法人治理結構。建立國有企業領導人員分類分層管理制度。實行與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度。深化企業內部用人制度改革。

發展混合所有制經濟

推進國有企業混合所有制改革。引入非國有資本參與國有企業改革。鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。探索實行混合所有制企業員工持股。堅持試點先行，在取得經驗基礎上穩妥有序推進，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制。

強化監督防止國有資產流失

強化企業內部監督。建立健全高效協同的外部監督機制。實施信息公開加強社會監督。嚴格責任追究。

關鍵詞：用人

選聘職業經理人 實行市場化薪酬分配

13日，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式對外公布。這一國企改革的頂層設計文件，明確地表達了未來國企用人機制市場化、去行政化的總體思路。新出臺的意見將如何有效改善國企的用人制度？

雙軌

增加市場化選聘比例 實行差異化薪酬分配

指導意見明確提出：根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人，合理增加市場化選聘比例。市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制。

“這個改革方案直指國企用人制度的弊端。”上海天強管理咨詢有限公司總經理祝波善說，現在絕大多數國企的董事會、監事會和經理層人員，都是上級政府部門直接任命的，而非市場化的選人用人方式。此次改革直面問題，首先厘清了企業的市場主體地位，并且賦予董事會關鍵的用人權，這是建立現代企業制度的基礎。

北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華說，用人制度改革可以有效激發國企經營者的積極性：組織任命的出資人代表——包括董事會、監事會成員，有相應的行政級別應該拿政府規定的報酬；由董事會向市場選聘的職業經理人，包括總經理在內可以拿市場化的薪水。

目前，國企中市場化選聘的高管占比還非常小。有統計顯示，自2003年以來，央企公示的高管人選中，來自于本系統內部的占42％，來自具有國資背景的占47％，只有11％左右的人選來自于外部。

薪酬

黨管干部遵循企業薪酬分配制度

防止高管既享行政級別又拿高薪

指導意見提出，國企將實行“與社會主義市場經濟相適應的企業薪酬分配制度”，對黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。

這樣的表述，與去年年底公布的《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》形成有力呼應。“改革的目的，就是要防止國企高管既享受體制內的行政級別，又拿體制外的高薪。”中國企業改革與發展研究會副會長周放生說。

今年1月1日起，央企薪酬改革已經在中國石油、中國石化和中國移動等72家央企中實施。記者查閱最新公布的上市公司年報，發現改革使央企負責人薪酬呈整體下降，部分企業負責人的降幅還不小。比如，中國石油主要管理人員的薪酬總額，從去年上半年的611萬元下降至今年上半年的460萬元，降幅達到25％。

在央企的帶動下，地方國資紛紛跟進。記者統計發現，目前至少有廣東、浙江、山東、湖北、貴州等5個省市，均公布了國企負責人薪酬改革方案。這些方案普遍借鑒央企的思路，將負責人的基本年薪＋績效年薪“兩段式”結構改成基本年薪、績效年薪和任期激勵收入“三分式”。其中，基本年薪按照上年度省屬國企在崗職工平均工資的2倍內確定。

中國企業研究院首席研究員李錦認為，改革后將部分薪酬改為任期激勵收入的形式發放，可以促使國企負責人更注重企業中長期發展。

轉換

國企高管放棄行政級別

必須承擔相應市場風險

指導意見提出，推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。這意味著，用人制度改革對不少體制內的國企高管而言，將帶來一個再次選擇的機會。

李錦表示，要力爭通過3到5年的時間，使絕大部分國企都按照職業經理人制度選聘負責人，用市場化的考核來制定相應的薪酬。“到那時，職業經理人的薪酬比行政任命的董事、監事高出數倍，也是很自然的事。”

在身份轉換方面，比較典型的案例是中集集團總裁麥伯良。這位56歲的中國集裝箱工業的第一代工程師，在放棄招商局集團的體制內身份，成為職業經理人后2013年的年薪高達869.7萬元，位居央企控股上市公司負責人榜首。

“真正具備管理能力、有自信的國企高管，只要轉換通道暢通，他們敢于放棄行政級別，跳進去參加市場化競聘。”中國企業改革與發展研究會副會長周放生說，“不過，參加市場化競聘后，將來如果董事會對你不滿意，把你換掉了，個人要自謀出路，為此必須承擔相應的市場風險。”

關鍵詞：國有資產

科學界定國有資產出資人監管邊界

國有資產來之不易，是全國人民的共同財富。以管資本為主加強國有資產監管，是黨的十八屆三中全會對國有資產監管工作提出的新要求，為完善國有資產監管體制明確了大方向，規劃了主路徑。

如何強化監督防止國有資產流失？

為強化監督防止國有資產流失，《指導意見》強調：一是強化企業內部監督。完善企業內部監督體系，加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督，強化內部流程控制，防止權力濫用。二是建立健全高效協同的外部監督機制。強化出資人監督，加強和改進外派監事會制度，加強審計、紀檢監察監督和巡視工作，整合監督力量，形成監督工作的閉環。三是實施信息公開加強社會監督。完善國有資產和國有企業信息公開制度，及時回應社會關切，有效保障社會公眾對企業國有資產運營的知情權和監督權。四是嚴格責任追究。建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，建立健全企業國有資產的監督問責機制，堅決遏制侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產等腐敗現象，嚴厲查處違法違紀問題。

國務院國資委主任、黨委書記張毅說，國有企業要先加強監管、防止國有資產流失，這一條做不好，國有企業其他改革難以取得預期成效，這是推進國有企業改革的一條重要經驗和工作要求。

“過往，國有資產監督領域存在監督資源分散、多頭重復監督等問題，一些國有企業也暴露出管理不規范、內部人控制嚴重、企業領導人員權力缺乏制約等現象。”中國人民大學教授劉俊海指出。

指導意見明確：“對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。”

張毅表示，要建立健全國有企業重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，建立健全企業國有資產的監督問責機制，堅決遏制侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產等腐敗現象，嚴厲查處違法違紀問題。

如何以管資本為主加強國資監管？

針對國有資產監管工作存在越位、缺位、錯位等問題，按照以管企業為主向以管資本為主轉變的要求，《指導意見》提出：一是以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，準確把握依法履行出資人職責的定位，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，建立監管權力清單和責任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。四是以管資本為主推進經營性國有資產集中統一監管，建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算制度。

國家行政學院研究員張春曉說，實現以管資本為主的目標，就是要推進國有資產監督管理機構的職能轉變，科學界定國有資產出資人監管邊界，推進所有權和經營權分離，不干預企業經營自主權。

一個可操作的做法是，“通過加大國有企業重組力度，使國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中。”李錦說。

如何提高國有資本監管有效性？

為提高改革的針對性、監管的有效性、考核評價的科學性，《指導意見》提出，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類，并實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。

商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。

公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，劃分并動態調整本地國有企業功能類別。

探索實行混合所有制企業員工持股

關鍵詞：混合所有制

《指導意見》明確，發展混合所有制經濟，要以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展為目標；要充分發揮市場機制作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。

要引入非國有資本參與國有企業改革，鼓勵非國有資本投資主體通過多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理，實行同股同權，切實維護各類股東合法權益；在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域加快向非國有資本推出一批符合產業政策、有利于轉型升級的項目；開展多類型政府和社會資本合作試點，逐步推廣政府和社會資本合作模式。

鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業，通過市場方式，以公共服務、高新技術、生態環保、戰略性產業為重點領域，對有發展潛力、成長性較好的非國有企業進行股權投資；鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、重組等多種方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合。

探索實行混合所有制企業員工持股，在試點取得經驗基礎上穩妥有序推進。

推進混合所有制改革要依法依規、嚴格程序、公開公正，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失。

關鍵詞：黨組織

三項措施加強黨的領導

在深化國有企業改革中，黨的領導只能加強，不能削弱。《指導意見》對進一步加強和改進黨對國有企業的領導，提出了具體要求和措施。

一是充分發揮國有企業黨組織政治核心作用。

把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業章程，在國有企業改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。建立健全黨建工作責任制，加強國有企業基層黨組織建設和黨員隊伍建設，加強企業黨組織對群眾工作的領導。

二是進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。

根據企業改革發展需要，明確選人用人標準和程序，創新選人用人方式。堅持黨管干部原則，強化企業黨組織在企業領導人員選拔任用、培養教育和管理監督中的責任，支持董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權。加強對企業領導人員的日常監督管理和綜合考核評價，及時調整不勝任、不稱職的領導人員。加強企業家隊伍建設，充分發揮企業家作用。

三是切實落實國有企業反腐倡廉“兩個責任”。

企業黨組織要切實履行好主體責任、紀檢機構要履行好監督責任。加強黨性教育、法治教育、警示教育，建立切實可行的責任追究制度，實行“一案雙查”，強化上級紀委對下級紀委的領導，加強和改進國有企業巡視工作，完善反腐倡廉制度體系建設，嚴格落實反“四風”規定，努力構筑企業領導人員不敢腐不能腐不想腐的有效機制。