文章來源：國資委政策法規局 發布時間：2007-04-02
加快推進國有資產監管法規體系建設
努力提高依法履行出資人職責的能力和水平
----在委內政策法規工作座談會上的講話
國務院國資委副主任 黃淑和
（2007年3月22日）
今天召開委內政策法規工作座談會，主要是落實榮融主任的指示精神，總結交流我委組建以來“立規矩、上軌道”的經驗，座談討論法規工作“上臺階、上水平”面臨的任務，研究部署2007年的法規工作。下面，我講四點意見。
一、充分肯定過去四年全委政策法規工作取得的成績
過去四年是各廳局積極探索、開拓創新的四年，也是各項工作“立規矩、上軌道”的四年。四年來，各廳局根據全委工作統一部署，認真制定規章和規范性文件，積極參與國家法律法規起草；增強法律意識，依法履行職責；加快推進企業法制、知識產權和法律宣傳等工作。在大家的共同努力下，全委政策法規工作取得了重要進展和明顯成效。歸納起來，集中體現在兩個方面：
（一）委內政策法規工作初步打開了局面。
──國有資產監管法規體系初步形成。各廳局以《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）為基礎，在業績考核、薪酬分配、干部任免、產權管理、統計評價、規劃發展、企業改革、企業重組、資產監督等方面，總共出臺了17個規章和80件規范性文件，各項制度從無到有、逐步完善，國有資產監管法規體系框架初步形成。主要標志：一是出資人機構與中央企業的權責關系逐步規范，國有資產出資人制度初步建立。為依法履行出資人職責，考核局制定和修訂了《中央企業負責人經營業績考核辦法》，分配局制定了《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》，統評局、產權局、規劃局、企干一局、企干二局等在“管資產、管人、管事”方面制定了大量的規章和規范性文件。二是國有企業改制和國有產權轉讓逐步納入規范化軌道，維護國有資產安全的制度框架初步建立。改革局制定的《關于規范國有企業改制工作的意見》和《關于進一步規范國有企業改制工作的實施意見》，產權局制定的《企業國有產權轉讓暫行辦法》，統評局等制定的清產核資、資產統計等方面的規章和規范性文件，對國企改制、產權轉讓、資產監督等工作進行了全面規范。三是國有資本調整和國有企業重組工作逐步走向規范。改革局制定的《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》等，對加快推進國有經濟布局結構調整工作發揮了重要的導向和規范作用。四是上一級國資委對下一級國資委的指導監督制度初步確立。依照“統一所有、分級代表”原則，法規局制定了《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，明確了各級國資委之間的指導監督關系，建立了國資委系統內的立法備案制度、法規實施督查制度、違法違規查處制度等。建立健全國有資產監督管理的法規體系，這是全委四年來制度創新和體制機制創新的重要成果，為深化國資國企改革、依法履行職責提供了法律依據和保障。
──法律法規起草和法律辦件協調工作成效明顯。在我委參與起草《國有資產法》、《物權法》、《公司法》、《破產法》、《科技進步法》、《能源法》、《融資租賃法》等7部法律和牽頭起草《企業國有資產監督管理暫行條例》、《國有企業監事會暫行條例》、《國有資本經營預算條例》等3部行政法規的過程中，法規局、改革局、統評局、產權局、監事會工作局等做了大量的論證起草工作。已經頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》、《公司法》、《破產法》、《物權法》對國有資產管理體制的基本框架和國資國企改革的一些基本問題做出了明確規定，國有資產監管的一系列基本制度在國家立法層面上已經逐步確立。在對400多件（次）法律辦件協調過程中，各廳局提出了大量的修改建議，在相關立法中充分體現和落實了國有資產管理體制改革的原則。
──依法履行職責的能力和水平逐步提高。在履行出資人職責過程中，考核局、分配局、企干一局、企干二局、規劃局等廳局自覺依照《公司法》和《條例》規定的權利和程序行事：依法應由出資人監管的工作逐步到位，依法應由企業享有的權利沒有越位錯位干預；在立法過程中主動聘請法律專家參與法律論證，注意征求法規局和相關廳局的意見，自覺執行會簽制度。在推進中央企業董事會制度試點、建立和完善法人治理結構、推動中央企業股份制改革和整體上市、推進中央企業布局結構調整以及企業破產退出等工作中，改革局、改組局、分配局、規劃局等注重運用法律手段推進工作，保證了改革和調整工作依法進行、規范運作。在企業重大法律糾紛案件協調工作中，法規局、產權局、統評局、改革局、改組局等共同努力，協調處理了170多件企業重大法律糾紛案件，為中央企業避免和挽回了大量經濟損失，依法維護了企業合法權益，樹立了國資委良好的服務形象。
（二）企業法制的指導推動工作取得了積極進展。
──企業法律顧問制度建設得到明顯加強。在加強委內政策法規工作的同時，國有企業法制建設的指導推動力度不斷加大。根據委領導的要求，在法規局、企干一局、企干二局的共同推動下，大多數中央企業初步建立了以總法律顧問為核心的企業法律顧問組織體系和法律風險防范機制，為企業健康穩定發展、參與國際競爭提供了機制和制度保障。
──企業知識產權工作逐步展開。在委領導的直接領導下，由法規局與規劃局共同牽頭組織，完成了國務院統一部署的國家知識產權戰略重要子課題“企業知識產權戰略和管理指南”專題研究工作，對我國企業知識產權工作面臨的國內外形勢、機遇和挑戰，企業知識產權的戰略目標、主要任務、工作重點和措施保障等，進行了全面充分的論證，提出了有效加強企業知識產權工作的工作思路和政策措施，為下一步推動企業知識產權工作創造了條件。
──企業普法工作富有成效。由法規局、宣傳局、人事局、辦公廳、管理局、機關黨委等廳局組成的普法辦公室，做了大量的法制宣傳推動工作，使委機關依法履行職責的意識明顯增強，使中央企業加快了以依法決策、依法經營為核心的“合規文化”建設。
總體上看，各廳局根據全委的中心工作和重點工作，結合本廳局的工作需要，在政策法規方面做了大量開創性的工作，為全委工作的順利開展打下了堅實的法制基礎。榮融同志對此做了充分肯定：“國資委組建以來，之所以政府滿意，企業滿意，社會反響良好，其中一個重要原因是法規工作做得好，各項工作規范性強，透明度高”。總結各廳局的經驗做法，我認為以下幾個方面尤其值得肯定和發揚：一是樹立了“先立規矩后干事”的工作理念。特別是統評局、產權局、改革局、分配局等，把制度建設放到首位，通過抓好立法來推進改革和打開工作局面。外事局、管理局、紀委、黨建局、宣傳局、群工局、辦公廳、研究室、人事局等廳局的規范化工作也取得了明顯進展。幾年來全委出臺的規章和規范性文件，數量多，質量高，可操作性強，受到了各方面的好評。二是形成了自覺進行法律論證把關的工作習慣。特別是考核局、規劃局、改革局等廳局，法律意識強，認真執行委內立法程序，加強法律審核把關，辦事重規矩講程序，善于運用法律來分析解決問題，保證了各項工作合規合法。這是大家的能力素質和工作質量得以不斷提升的重要保證。三是注意把握政策法規的出臺和修改時機。考核局、產權局、監事會工作局等注重政策法規的跟蹤評估工作，一旦條件成熟就及時修改補充相關規章和規范性文件。四是委內法規工作與中央企業法制工作上下聯動。各廳局在工作中，重視機關法制建設與企業法制建設的同步推進，重視體系建設與機制建設的同步推進，重視制度建立與制度實施的同步推進，從而保證了政策法規的有效執行。
過去四年政策法規工作盡管取得了許多成績，積累了不少經驗，但與不斷發展的新形勢和全委的中心工作任務相比，也還存在不少問題：一是法規體系還不夠完善。目前的法規體系大多由規章和規范性文件構成，法律和行政法規較少，需要修改完善和起草制定的法規文件仍有很多，不少工作還缺少明確的制度規范。二是法律研究工作還有待加強。目前改革中急需解決的政策法律問題，還缺乏超前性的深入系統的研究。部分重大法律出臺后對我們工作帶來的影響，我們還沒有及時地組織研究。三是委內立法計劃的執行還不夠理想。立法項目完成比例還不夠高，部分立法起草時間拖得過長。四是法律審核把關程序還需要進一步強化。一些法律性很強的重要措施和重要文件未能履行法律論證、統一審核的程序，一些本應以規章形式出臺的制度卻以一般文件的形式發布，從而影響了規范化制度化水平的提高。上述這些問題，需要引起我們的高度重視，今后工作中要努力加以解決。
二、充分認識做好政策法規工作的重要性和緊迫性
政策法規工作作為全委一項基礎性、全局性的工作，在深化國有資產管理體制改革、提高依法履行出資人職責能力、推進企業改革發展中具有重要的作用。我們要根據新形勢和全委的中心工作，進一步提高認識，增強緊迫感和使命感，切實把這項工作抓緊抓好。
一是進一步深化中央企業改革，對政策法規工作提出了更高的要求。今年是深化中央企業改革的重要一年。我們將加快國有獨資企業股份制改革步伐，推動中央企業整體改制和整體上市；繼續擴大國有獨資公司董事會試點范圍，加快完善公司法人治理結構；以資產經營公司為平臺推動企業調整重組，促進中央企業布局結構優化。這些都是政策性很強、法律問題很多的工作，迫切需要通過立法把具體權責關系落實到工作制度和體制機制上。譬如，隨著董事會試點范圍的擴大，如何按《公司法》要求理順國資委與董事會、董事會與經營層的關系；中央企業及其下屬二三級企業實行股份制以后，國有產權如何界定和管理；中央企業整體上市以后，國資委直接持股將會帶來哪些法律問題；如何界定資產經營公司的職責定位及委托授權關系；中央企業集團內部如何依法理順母子公司關系等。這些問題都需要在深入研究論證的基礎上，加快形成制度規范。隨著中央企業改革的深化，依照《公司法》運行的企業體制將逐步到位，這對我們的法規工作能力和水平將提出嚴峻的挑戰。我們在工作中能否做到依法行權履責，將直接影響中央企業深化改革的進程，直接影響國資委的工作成效。
二是進一步深化國有資產管理體制改革，對政策法規工作提出了大量深層次課題。目前，國有資產監管體制的框架已初步建立，但一些深層次的矛盾和問題還沒有根本解決。包括：國資委自身的職責定位和法律地位問題；國資委履行出資人職責中遇到的“政企不分”和“政資不分”問題等。去年頒布實施的《公司法》、《證券法》、《破產法》和剛剛頒布的《物權法》，都直接涉及到國有資產監管工作。正在加快起草的《國有資產法》，將對深化國有資產管理體制改革產生重要影響。因此，迫切需要我們結合這些法律的制定和實施，加強對國有資產監管工作深層次問題的研究，為進一步做好國有資產監管工作奠定堅實的基礎。
三是進一步增強中央企業的國際競爭力，對政策法規工作提出了更加迫切的要求。在經濟全球化深入發展的背景下，進一步增強中央企業的國際競爭力，是我們實現國有資產保值增值和所有者權益的基本前提。與跨國公司相比，中央企業不僅在規模效率、盈利能力和國際化水平等指標上存在很大的差距，而且在創新水平和抗風險能力等關系企業生存發展的深層指標上存在更大的差距。黨的十六屆五中全會提出，“要加快形成一批主業突出、業績優良，擁有自主知識產權和知名品牌，有較強國際競爭力的優勢企業，提高企業市場競爭能力和抗御風險能力”。因此，進一步指導推動中央企業加強企業法制建設，加強知識產權管理保護工作，提高企業防范法律風險的能力，建立有利于企業做強做大的經營機制，也是國資委作為出資人面臨的一項重大課題。
三、今年政策法規工作的主要任務和重點工作
今年我委政策法規工作的主要任務：一是加快完善國有資產監管法規體系，依法推進國有資產管理體制改革和國有企業改革；二是提高依法履行出資人職責的能力和水平，規范我委行權履責行為，依法維護國有資產所有者權益和中央企業法人財產權；三是加快推進國有重點企業法律風險防范機制建設和知識產權工作，提高中央企業國際競爭力。為此，要著力做好以下五項重點工作：
（一）要做好立法計劃的編制和執行工作。編制立法計劃，要緊緊圍繞全委重點工作，按照急需先立、突出重點、質量為上的原則，科學合理地安排好一類、二類立法項目。提出立法項目，要充分論證立法的必要性和可行性。凡出臺時機不成熟或不符合改革方向的項目，廳局分歧意見比較大或未進行充分協商的項目，無需通過制度解決或沒有法理支撐的項目，不要列入立法計劃。立法計劃經委主任辦公會議審議確定后，各廳局要認真執行落實，確保按期完成，法規局要做好綜合協調工作。要結合過去四年立法實踐和今后工作需要，加快研究提出國有資產監管法規體系框架，并據此制定國有資產監管立法規劃。
（二）要做好重點立法項目的起草制訂工作。要抓緊完善與《公司法》相配套的規章和規范性文件，夯實履行出資人職責所需要的法律制度。各廳局要積極參與《國有資產法》的調研論證工作，理清該法涉及的重點難點問題，法規局要加強與全國人大財經委、法工委的溝通協調。要繼續參與或牽頭做好《科技進步法》、《能源法》、《國有企業監事會暫行條例》、《國有資本經營預算管理條例》等法律法規的起草修訂工作。草案起草要著力于體制機制創新，要充分聽取各方面意見。凡征求意見不夠充分和草案不夠成熟的立法項目，不要提請委主任辦公會審議。法規局要做好立法草案的統一審核把關工作，加強立法技術培訓，提高全委立法工作水平。要繼續研究國資委系統貫徹實施《公司法》中的重大問題，認真研究《物權法》出臺后對國有資產監管工作的影響。
（三）要加強對重大問題的法律論證把關和學法用法工作。提高依法履行職責的能力，必須加強對重要決策、重要制度、重要措施的法律論證，準確把握法定權限，嚴格履行法定程序；在行權履責過程中，既要考慮國有資產所有者權益，又要考慮中央企業的法定權益。各廳局要結合工作學好用好《公司法》等基本法律知識和業務需要的相關法律知識，加快提高法律素質。法規局要組織好新出臺的重要法律和法規的專題講授工作。
（四）要按時完成中央企業法制建設三年目標。法規局要會同企干一局、企干二局通過發文通報、調研督促、公開招聘等形式，加大中央企業尤其是53戶中央大型企業建立和完善法律顧問制度的推動力度。同時，要逐步把工作重點放在企業法律風險防范機制建設上，強化“加強法律風險防范就是創造經濟效益”的觀念，推動企業全面落實總法律顧問和法律事務機構的職責，發揮好總法律顧問和法律事務機構的作用。要繼續重視做好中央企業重大法律糾紛案件的協調處理工作。
（五）要加大對中央企業知識產權工作的指導推動力度。要適時組織召開中央企業知識產權工作會議，加快落實《企業知識產權戰略與管理指南》所提出的各項工作和各項措施，推動中央企業有重點有步驟地構筑知識產權優勢。
四、努力提高政策法規工作的質量和水平
今年政策法規工作任務重，要求高。做好今年的工作，要特別注意以下幾點：
（一）要進一步把握好國有資產管理體制改革和國有企業改革發展的方向。各廳局在立法工作中，要準確把握國有資產管理體制改革方向，牢記國資委的職責定位，正確處理國資委與中央企業的關系、“統一所有”與“分級代表”的關系、政府公共管理職能與國有資產出資人職能的關系。要緊緊圍繞全委的中心工作，把改革決策與立法決策緊密結合起來。既要著眼于未來，通過立法創新體制機制；又要立足于現實，把握政策法規的出臺時機和力度，確保政策法規合理可行。
（二）要進一步加強對政策法規工作的領導。法規工作是我們的一項重要制度建設工作，不僅涉及大政方針，而且涉及體制創新和職能協調。各廳局負責同志要高度重視這項工作，立法中凡遇到重大問題時，要親自出面協調，親自組織論證。要注意配備有法律專業背景的人員和局內重要骨干力量做好這方面的工作。
（三）要進一步樹立全委一盤棋的思想。委內各項工作相互關聯，環環相扣。這就要求各項立法工作要加強配合，充分協商。如業績考核、統計評價、薪酬分配、干部任免方面的立法，改制重組、產權轉讓、規劃發展方面的立法，監事會監督、審計監督、紀檢監督方面的立法等，相互之間都十分需要做好銜接與協調。各廳局一定要樹立大局意識，在立法項目提出、草案起草、審核修改和會簽把關等環節，主動加強協作，共同形成合力。既不要在立法協調中出現“死局”，也要防止重復發文、互不銜接、自相矛盾的現象發生。要處理好牽頭與配合的關系，牽頭廳局要從全委工作出發，廣泛組織有關廳局參與；參與廳局要積極配合，及時負責地提出意見和建議；法規局要做好立法服務，加強綜合協調。
（四）要進一步嚴格法規工作程序和完善法規工作機制。規范程序、建立機制是加強協調、保證質量的關鍵。我委2003年制定的《國資委立法工作規則》，明確規定了委內立法工作程序。每年編制的《國資委立法工作計劃》，對委內立法作出了統一安排。希望各廳局嚴格執行這些規定。立法工作中，要廣泛聽取中央企業、地方國資委、專家學者和政府有關部門的意見，尤其是中央企業的意見。要加強調查研究，確保政策法規具有針對性和可操作性，能夠有效解決實際問題。法規局要做好立法起草、法律辦件和重大案件協調的統一歸口管理和審核把關工作，盡快制定規范性文件的標準和起草審核制度，把我委規范性文件制定工作納入規范化軌道。
總之，政策法規工作是一項事關全局、影響重大的基礎性工作。希望大家共同努力，扎實工作，為依法推進國有企業改革與發展，為提高依法履行出資人職責的能力和水平，做出新的更大的貢獻！