文章來源：國資委政策法規局 發布時間：2007-02-07
2006年企業國有資產監管法制工作綜述
2006年國有資產監管法制工作緊緊圍繞國資委的中心工作，以提高國資委依法履行職責的能力和企業依法經營管理的能力為目標，以加強國有資產監管法規體系建設和企業法律風險防范機制建設為重點，在國有資產監管立法工作、企業法律顧問制度指導工作、國資委系統法制宣傳教育工作、企業知識產權管理研究工作、地方國資委法制建設指導工作等方面，做了一些開拓性的工作，取得了積極進展和成效，為進一步完善國有資產管理體制和推進國有企業改革與發展，創造了更厚實的法制基礎和保障。
一、企業國有資產監管立法工作
一是積極做好法律法規的起草工作。2006年國務院國資委作為起草組副組長單位或主要成員單位，積極參與《國有資產法》、《破產法》、《科技進步法（修訂）》、《物權法》、《能源法》、《融資租賃法》等6部法律起草工作，同時負責《國有企業監事會暫行條例》修訂和《企業國有資本經營預算條例》的起草工作。其中，《破產法》已經頒布，對其他5部法律的起草工作分別提出了立法研究報告或立法建議。《國有企業監事會工作暫行條例》自2000年3月頒布實施以來，對于規范國有企業監事會工作，促進國有資產保值增值發揮了重要作用。隨著國有資產管理體制改革和國有企業改革的不斷深入及《公司法》的修訂頒布，需要對《國有企業監事會工作暫行條例》的一些內容進行修訂。制定《企業國有資本經營預算管理條例》對于落實“政資分開”原則、完善國有資產出資人制度、調整國有經濟布局和結構具有重要意義。2006年進一步加強了對該條例的調研論證工作，同時加強了與之銜接配套的相關規章和規范性文件的起草工作。
二是加快國有資產監管規章和規范性文件的制定工作。2006年國務院國資委制定發布了《中央企業總會計師工作責任管理辦法》（第13號令）、《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》（第14號令）、《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》（第15號令）、《中央企業投資監督管理暫行辦法》（第16號令）等4個規章，對《中央企業經營業績考核辦法（修訂）》、《中央企業對其所出資企業行使股東權的規范意見》、《國有獨資公司董事會試點企業董事會、董事評價暫行辦法》、《中央企業重大資產損失責任追究暫行辦法》、《企業國有產權界定與糾紛調處暫行辦法》、《境外企業國有資產監督管理暫行辦法》《中央企業財務預算管理暫行辦法》、《中央企業負責人管理暫行辦法》、《中央企業財務預算管理暫行辦法》、《中央企業利潤分配管理暫行辦法》等20余件規章和規范性文件涉及的問題進行了全面調研論證，提出了工作思路和草案框架。同時，地方國資委也加快了立法工作步伐。截至目前，以《企業國有資產監督管理暫行條例》為核心、由16個規章和40余件規范性文件及各省市國資委制訂的1200多件地方規章和規范性文件構成的國有資產監管法規體系，已經初步形成并正在加快完善，國有資產出資人制度的基本框架初步建立，國有資產監管的基礎工作進一步加強，國有企業改革重組和國有經濟布局結構調整等工作有了相應的規范和操作依據，國有資產管理體制的基本框架和基本制度在立法上進行了初步規范和確立。
三是加強法律辦件的協調辦理和國資國企改革中重大政策法律問題的研究論證工作。2006年全國人大及其專門委員會、國務院法制辦和有關部委送國資委征求意見的法律辦件有130多件次。其中大部分辦件與國有資產管理體制改革和國有企業改革發展密切相關，如《反壟斷法》、《軍工設備設施監管條例》、《事業單位國有資產管理辦法》、《行政單位國有資產管理辦法》等。國資委對這些辦件進行了認真研究，提出了立法修改建議和協調意見。此外，2006年選擇了一些改革急需的重要專題，從政策法規角度進行了深入調研論證，主要有建立國有資產監管法規實施督查體系研究、企業知識產權戰略與管理指南研究專題、中央企業貫徹實施公司法涉及的有關問題研究、國有資產監管法規體系與立法規劃、在完善企業法人治理結構中加快企業法律風險防范機制建設等，在深入調研論證的基礎上提出了相應的工作思路和建議，為及時研究制定相關政策法規奠定了基礎。
二、企業法律風險防范機制建設工作
一是以總法律顧問為核心的企業法律顧問組織體系初步形成，為企業依法決策和依法經營管理提供了有力的組織保障。目前161戶中央企業中，已經設立企業法律事務機構的中央企業有119戶，占73.91％，比國資委成立之初上升了22.38％。已實行總法律顧問制度的中央企業有42戶，占25.3％。其中53戶中央大型企業中已有33戶，占62.26％，比國資委成立之初增加了19戶。中央企業中從事法律事務工作的人員由8700人增加到10200人，人員整體素質不斷提高。2006年4月，國資委對中央企業10名優秀總法律顧問、10名優秀法律顧問以及121名法律事務先進工作者進行了表彰。同時，受11戶中央企業委托，國資委首次組織這些企業面向海內外公開招聘企業總法律顧問，取得了良好成效和社會反響。
二是企業法律風險防范機制逐步建立，企業法律事務工作的服務保障和促進改革發展的功能進一步發揮。2006年4月，國資委召開中央企業法律風險防范機制建設工作會議，對企業法律風險防范工作做出了新的部署。大部分中央企業將防范法律風險作為加強企業內控體系建設的一項重點工作來抓，積極探索建立科學、規范的企業法律風險防范工作制度和工作程序，完善法律管理職能，逐步建立由企業主要負責人領導、總法律顧問牽頭、法律部門與業務部門共同參與的法律風險防范組織模式和工作機制，進一步突出投資、銷售、采購、大額資金支付、企業改制、金融債權、對外投資、擔保、知識產權、勞動合同等重點環節的法律風險防范，制訂應對法律風險的措施。中石油、中石化、中國恒天等企業圍繞公司發展戰略認真研究制定企業法律風險防范體系。中國網通結合在境外上市的要求，專門由公司法律事務部全面負責以法律風險防范為重要內容的企業風險控制體系建設。中鐵工在公司章程中明確了企業總法律顧問和董事會秘書作為公司高管人員具體負責公司的法律風險防范機制建設，并建立了相關的管理體系，制定了一系列防范措施。許多企業通過開展管理流程再造，將法律事務機構的參與納入整個企業內部管理體系，實現企業法律事務工作與企業中心工作的有機結合，為企業挽回或避免了大量的經濟損失。
三是加強重大法律糾紛案件的管理和協調，中央企業合法權益得到維護。中央企業根據2005年國資委公布的《中央企業重大法律糾紛案件管理暫行辦法》，對系統內發生的重大法律糾紛案件進行了全面梳理，提出切實可行的預防措施，建立了重大法律糾紛案件的預警機制和中央企業內部重大法律糾紛案件管理辦法。截至2006年11月底，國資委共收到中央企業報請國資委出面協調的重大法律糾紛案件270起，涉及中央企業110家，直接涉案金額300多億元，間接涉案金額超過500億元。對此，國資委與中央企業共同努力，及時與司法系統、政府有關部門以及地方政府等進行協調和溝通，使一些重大案件得到解決，直接挽回了大量經濟損失。同時，為從機制和制度上幫助中央企業解決重大歷史遺留案件，在國資委的積極協調下，最高人民法院專門印發了《關于依法妥善處理中央企業在深化改革過程中發生的民事糾紛案件的通知》（法辦[2006]102號），為中央企業處理重大法律糾紛案件創造了較好的環境。
三、國資委系統法制宣傳教育工作
一是國資委系統“四五”普法工作圓滿結束。“四五”普法期間，中央企業和地方國資委按照全國普法辦和國資委關于深入開展“四五”普法活動的有關要求，緊密圍繞國有資產管理體制改革與國有企業改革發展的實際，通過專業培訓、知識競賽、案例教學、專題研討等多種形式開展了普法工作。其中，中國石油天然氣股份有限公司共舉辦法律講座近2000場，舉辦法律培訓班1152期，培訓20余萬人，占員工總數的50%；中國航空工業第一集團公司與中國航空工業第二集團公司聯合舉辦“四五”普法百題知識競賽活動，數萬名職工參加了競賽活動。通過“四五”普法工作，普遍增強了國資委系統的法治理念，進一步提高了國資委依法履行職責和企業依法經營管理的水平，各項工作逐步進入法制化、規范化軌道，為深化國資國企改革、實現國有資產的保值增值提供了保障。為鼓勵在法制宣傳教育工作中作出突出貢獻的先進單位和先進個人，2006年國務院國資委對中央企業系統278個先進單位、304位先進個人和地方國資委6個先進單位、29位先進個人進行了表彰。
二是國資委系統“五五”普法工作全面啟動。根據《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育第五個五年規劃》和十屆全國人大常委會《關于加強法制宣傳教育工作的決議》提出的各項任務，國務院國資委成立了“五五”普法工作領導小組和普法工作領導小組辦公室，負責指導推動中央企業、地方國資委和委機關內部的普法工作。制定印發了《關于在中央企業開展法制宣傳教育的第五個五年規劃》和《關于在國資委系統開展法制宣傳教育的第五個五年規劃》。按照國務院國資委普法規劃的要求，中央企業和地方國資委成立了普法工作機構，并結合各自特點，分別制定了“五五”普法規劃，從工作目標、主要任務、普法對象、組織領導、實施步驟、保障措施等方面做出總體安排。其中，中國航空工業第一集團公司、中國航空工業第二集團公司、國家電網公司、南方電網公司、中國大唐集團公司、華北電力集團公司、中國材料科工集團公司等中央企業成立了由企業主要負責人為組長的普法工作領導小組，召開了全系統“五五”普法工作啟動大會，并將普法工作納入企業各級領導任用考察的重要指標范圍。
三是積極開展普法培訓宣傳工作。為配合國資委系統“五五”普法工作的開展，國務院國資委與中央宣傳部、司法部聯合制定了《關于加強企業經營管理人員學法用法工作的若干意見》，編寫了《國有資產監督管理政策法規匯編（2006年版）》、《中央企業法制宣傳教育征文選編》和《企業經營管理人員法律讀本》。中央企業在確定《憲法》、《公司法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等學習重點的同時，結合企業自身經營和所處行業特點，有針對性地明確了相關的普法培訓宣傳內容，并將普法宣傳與制度建設相結合，以依法決策、依法經營理念為核心的“企業法律文化”正在部分企業逐步形成。
四、企業知識產權管理研究與推動工作
企業知識產權創造、應用、管理和保護的能力決定著企業的核心競爭力。近年來，中央企業緊緊圍繞提高自主創新能力和核心競爭力，不斷加強知識產權工作，對企業專利、商標、著作權、商業秘密的管理保護提出了明確嚴格的要求。“十五”期間，中央企業申請專利年均增長28%；2004年，中央企業的5項專利被國家知識產權局授予中國專利金獎，占全部獲獎專利的40%；2005年，中央企業申請專利10031件，其中發明專利4462件；授權專利4948件，其中發明專利1657件；授權專利和授權發明專利分別占申請總數的49%和37%，均高于全國平均水平。許多中央企業如電信科學技術研究院、武漢鋼鐵(集團)公司、中國航天科技集團公司等企業，通過加強知識產權工作極大地提升了企業的自主創新能力和核心競爭力。
2005年9月國務院啟動國家知識產權戰略研究制定工作以來，國資委對牽頭承擔的“企業知識產權戰略和管理指南”專題進行了大量的調研論證工作，摸清了我國企業知識產權的現狀和問題，提出了《我國企業知識產權現狀調查報告》，并通過該專題研究，對國內外企業知識產權形勢進行了深入的分析，對我國企業知識產權發展戰略、發展目標、戰略任務和戰略重點及措施保障進行了深入論證，提出了包括企業知識產權戰略規劃、企業知識產權創造、應用、管理和保護，以及企業知識產權操作技巧等內容的知識產權工作指南，在此基礎上將進一步形成知識產權管理制度范本、知識產權合同范本、中外知識產權重點案例等重要指導性文件，進一步提高企業知識產權意識，加大企業知識產權管理工作的指導與推動力度。
五、地方國資委法制建設指導工作
一是制定了《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》。在三級國資委基本組建到位的基礎上，為落實“國有資產屬于國家統一所有”原則，堅持國資國企改革的正確方向，保證國有資產監管法規的貫徹實施，建立上下協調的國有資產監管體系，2006年國務院國資委制定發布了《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，進一步規范了上下級國資委之間的指導監督關系，初步確立了國資監管的立法備案制度、法規實施的督查制度、違法違規的查處制度、產權糾紛的調處制度、重大事項的備案制度等。
二是召開了全國國資委系統法制工作會議。為加強對地方國有資產監管法制工作的指導與推動，2006年6月，國務院國資委在上海召開了全國國有資產監管法制工作會議，總結交流了各地國資委組建以來國有資產監管法制工作經驗，研究部署了當前及今后一個時期國有資產監管法規體系建設和企業法律風險防范機制建設等方面的工作，提出了今后兩至三年內國有資產監管法制工作的目標和要求，推動了地方國有資產監管法制工作的深入開展。
三是加強了對地方國有企業法律顧問工作的指導與推動。從在國務院國資委的積極推動下，目前1069戶省級國資委所出資企業中，已設立法律事務機構的企業有573戶，占54.6%，已實行總法律顧問制度的企業有151戶，占14.1%。上海、湖南、遼寧、河北、江西、湖北六個試點省市的所出資企業中，設立法律事務機構的平均比例為73.8%，建立總法律顧問制度的平均比例為32.1%。非試點省市設立企業法律事務機構的平均比例為49%，建立企業總法律顧問制度的平均比例為9.2%。
六、積極做好2007年的企業國有資產監管法制工作
一是進一步完善國有資產監管法規體系。《國有資產法》是國有資產監管法規體系的“母法”，國資委是該法起草組副組長單位。2007年要在認真總結國有資產監管實踐經驗的基礎上，根據十六大確立的改革方向，進一步加強該法的起草論證工作，提出立法意見和建議，推動該法盡早出臺。《公司法》是國資委依法履行出資人職責的重要依據，2007年要抓緊完善與新《公司法》相配套的各項規章和制度，包括中央企業對其所出資企業行使股東權的規范意見、國有獨資公司章程、國有獨資公司董事資格及其義務責任等方面的規定，推進國有大中型企業改革步伐。要進一步做好國有資產監管法規體系急需的相關立法工作，包括國有企業監事會暫行條例、企業國有資本經營預算管理條例、企業國有資產收益收繳辦法等。同時，要繼續積極參與物權法、科技進步法、能源法等法律法規的起草修訂工作。要在現有法規清理工作的基礎上，繼續做好與國資委履行職責相關的國有資產監管法規的清理工作。
二是要基本實現國有重點企業法制建設三年工作目標。即2007年底，要在所有中央企業和省屬國有重點企業普遍建立法律事務機構，其中在53戶中央大型企業和其他具備條件的部分中央企業、部分省屬國有重點骨干企業建立總法律顧問制度。為此，2007年要加大工作力度，加快推進以總法律顧問制度為核心的企業法律顧問制度建設，進一步建立健全企業法律風險防范機制。要推動企業全面落實總法律顧問和法律事務機構的各項職責，重視發揮好總法律顧問和企業法律事務機構的作用。要推動企業結合生產經營、改革發展的實際，堅持事前防范和事中控制為主、事后補救為輔的工作原則，努力將法律風險防范工作納入企業經營管理的全過程，實現對企業法律風險的全方位防范和動態化監控。要指導企業把經營決策的法律風險防范作為重中之重，進一步規范決策程序，嚴格法律審核把關，努力從源頭上消除法律風險。要繼續重視做好所出資企業重大法律糾紛案件的協調處理工作，把這項工作作為推進企業法律風險防范機制建設的重要抓手，定期對企業發生的重大法律糾紛案件進行認真剖析，督促企業抓緊建立和完善防范重大法律糾紛案件發生的機制和制度。
三是國資委系統“五五”普法工作要形成新局面。要通過“五五”普法宣傳工作，在國資委系統營造濃厚的法治氛圍，進一步提高國資委依法履行職責的能力和企業依法經營管理的能力。為此，在指導地方國資委和各中央企業做好“五五”普法宣傳發動工作的基礎上，2007年要進一步推動國資委系統做好普法規劃的組織實施工作，按照規定的學習時間，分別對中央企業經營管理人員特別是企業法律顧問、地方國資委法規處處長和委機關內部工作人員，進行分期分批的法律輪訓，及時組織普法工作經驗交流，分階段做好普法工作的總結和檢查，確保“五五”普法規劃得到全面貫徹落實。
四是進一步提高企業知識產權管理水平。在完成國務院部署的企業知識產權戰略與管理指南課題研究的基礎上，2007年要加強對中央企業知識產權工作的指導推動力度，提出國有大中型企業加強知識產權管理、制定實施知識產權戰略的工作指南，指導企業制定知識產權戰略，加強企業內部知識產權管理制度建設，提高企業對專利、商標、商業秘密、版權的綜合運用和戰略管理能力，發揮知識產權在保護企業技術創新、促進成果轉化、提高核心競爭力中的作用。要推動企業有重點有步驟地構筑知識產權優勢，對關鍵技術和重要產品形成一批自主知識產權和知名品牌，力爭在國有大中型企業中率先培育一批擁有自主知識產權和知名品牌、具有較強國際競爭力的優勢企業。
五是國有資產監管法規實施的督查工作要取得新突破。在以《條例》為核心的國有資產監管法規體系初步形成的基礎上，2007年要積極探索國有資產監管法規實施的督查工作，逐步在國資委系統和所出資企業形成一個有法必依、執法必嚴、違法必究的良好法治局面。要加強對督查的依據、督查的手段、督查的方式、督查工作是否屬于行政執法等理論問題的研究。在研究探索的基礎上，結合《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》的實施，積極開展督查工作的探索和實踐，理出督查工作思路，理順督查工作關系，明確督查工作職能，規范督查工作程序，逐步建立督查工作制度，力爭取得新的突破。
（撰文：張德霖）