文章來源：改革局 發(fā)布時間：2019-04-30
近日，國務院印發(fā)了《改革國有資本授權經營體制方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》出臺后，國務院國資委有關負責人接受了記者采訪。
問：請介紹一下《方案》的出臺背景和重要意義。
答：黨的十八屆三中全會明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制。黨的十九大再次強調，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。改革國有資本授權經營體制,是深化國企改革、完善國有資產管理體制的重要內容。
按照中央全面深化改革領導委員會的工作部署和要求，2018年初，國資委會同財政部成立了專項工作小組，多次深入中央企業(yè)和地方國資委開展調研，梳理分析國有資本授權經營體制現狀、問題和改革思路，了解企業(yè)對進一步授權放權事項的需求。在認真總結歷史和實踐經驗的基礎上，按照“重在改革體制，加大授權放權，強化監(jiān)督監(jiān)管，放活與管好相統(tǒng)一”的改革思路，提出一系列改革舉措。《方案》書面征求并充分吸納了國務院國有企業(yè)改革領導小組各成員單位以及有關地方和企業(yè)的意見，經審議通過后，國務院予以印發(fā)。
《方案》是首次以國務院文件形式公開發(fā)布的改革國有資本授權經營體制的文件，充分體現了黨中央、國務院對這項工作的高度重視。《方案》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，作出了以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，切實轉變出資人代表機構職能和履職方式，實現授權與監(jiān)管相結合、放活與管好相統(tǒng)一等系列部署安排，對加快國有經濟布局結構調整、推動國有資本做強做優(yōu)做大、培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)具有重要意義。
問：改革國有資本授權經營體制應當遵循哪些原則？
答：《方案》始終堅持和把握四項原則。一是堅持黨的領導。將堅持和加強黨對國有企業(yè)的領導貫穿國有資本授權經營體制改革全過程和各方面，充分發(fā)揮黨組織的領導作用，確保國有企業(yè)更好地貫徹落實黨和國家方針政策、重大決策部署。二是堅持政企分開政資分開。堅持政府公共管理職能與國有資本出資人職能分開，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關系，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。三是堅持權責明晰分類授權。政府授權出資人代表機構按照出資比例對國家出資企業(yè)履行出資人職責，科學界定出資人代表機構權責邊界。國有企業(yè)享有完整的法人財產權和充分的經營自主權，承擔國有資產保值增值責任。按照功能定位、治理能力、管理水平等企業(yè)發(fā)展實際情況，一企一策地對國有企業(yè)分類授權，做到權責對等、動態(tài)調整。四是堅持放管結合完善機制。加快調整優(yōu)化出資人代表機構職能和履職方式，加強清單管理和事中事后監(jiān)管，該放的放權到位、該管的管住管好。建立統(tǒng)一規(guī)范的國有資產監(jiān)管制度體系，精簡監(jiān)管事項，明確監(jiān)管重點，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管水平，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。
問：《方案》提出哪些改革舉措？
答：《方案》從五個方面提出了具體改革舉措，明確“誰來授、授給誰”，確保“授得準”“接得住”“管得好”“黨建強”。
一是界定權責邊界，明確“誰來授、授給誰”。明確國資委、財政部及其他部門、機構，根據國務院委托作為授權主體，要依法科學界定職責定位，依據股權關系對國家出資企業(yè)開展授權放權。將依法應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預企業(yè)經理層和職能部門的管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。
二是分類開展授權放權，確保“授得準”。對國有資本投資、運營公司，在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等方面，一企一策有側重、分先后地向符合條件的企業(yè)賦予更多自主權。對其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)，要充分落實企業(yè)的經營自主權，逐步落實董事會職權。
三是加強企業(yè)行權能力建設，確保“接得住”。把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制，建設規(guī)范高效的董事會，深化企業(yè)內部三項制度改革，加強國有資產基礎管理，優(yōu)化集團管控，提升資本運作能力。
四是完善監(jiān)督監(jiān)管體系，確保“管得好”。搭建連通出資人代表機構與企業(yè)的網絡平臺，實現監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管。統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量，增強監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督工作閉環(huán)。健全并嚴格執(zhí)行國有企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究制度，建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責任追究工作體系。
五是堅持和加強黨的全面領導，確保“黨建強”。將堅持和加強黨的全面領導貫穿改革的全過程和各方面，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，確保中央關于國有資本授權經營體制改革的決策部署落實到位，確保企業(yè)始終在黨的領導下開展工作，確保企業(yè)黨委（黨組）的領導作用切實發(fā)揮。
問：出資人代表機構將如何開展授權放權？
答：《方案》緊密結合當前國有企業(yè)改革發(fā)展實際，分類開展授權放權：
對國有資本投資、運營公司，結合企業(yè)實際，一企一策有側重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權放權。授權放權內容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等，亦可根據企業(yè)實際情況增加其他方面授權放權內容。
——在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理方面，授權企業(yè)根據出資人代表機構的戰(zhàn)略引領，自主決定發(fā)展規(guī)劃和年度投資計劃；圍繞主業(yè)開展的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務可視同主業(yè)投資；依法依規(guī)審核國有資本投資、運營公司之間的非上市公司產權無償劃轉、非公開協(xié)議轉讓、非公開協(xié)議增資、產權置換等事項。
——在選人用人和股權激勵方面，授權董事會審批子企業(yè)股權激勵方案，支持所出資企業(yè)依法合規(guī)采用股票期權、股票增值權、限制性股票、分紅權、員工持股以及其他方式開展股權激勵，股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤。支持國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團隊持股和跟投。
——在工資總額和重大財務事項管理方面，實行工資總額預算備案制，根據企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和薪酬策略、年度生產經營目標和經濟效益，綜合考慮勞動生產率提高和人工成本投入產出率、職工工資水平市場對標等情況，結合政府職能部門發(fā)布的工資指導線，編制年度工資總額預算。授權企業(yè)自主決策重大擔保管理、債務風險管控和部分債券類融資事項。
政府直接授權的國有資本投資、運營公司按照有關規(guī)定對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，遵循有關法律和證券市場監(jiān)管規(guī)定開展國有資本運作。
對其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)，充分落實企業(yè)的經營自主權，出資人代表機構主要對集團公司層面實施監(jiān)管或依據股權關系參與公司治理，不干預集團公司以下各級企業(yè)生產經營具體事項。逐步落實董事會職權，維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，明確由董事會自主決定公司內部管理機構設置、基本管理制度制定、風險內控和法律合規(guī)管理體系建設以及履行對所出資企業(yè)的股東職責等事項。
問：開展授權經營體制改革對優(yōu)化出資人代表機構履職方式提出了哪些要求？
答：轉變出資人代表機構履職方式是推進授權經營體制改革的前提和關鍵。出資人代表機構作為授權主體，要依法科學界定職責定位，加快轉變履職方式。《方案》提出四個方面的要求：
一是實行清單管理，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內事項要大幅減少審批或事前備案。出資人代表機構堅持“三個歸位”和“一個不干預”，將依法應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，原則上不干預企業(yè)經理層和職能部門的管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。
二是強化章程約束，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎作用。依法依規(guī)、一企一策地制定公司章程，規(guī)范各治理主體的權責，推動各治理主體嚴格依照公司章程行使權利、履行義務。
三是發(fā)揮董事作用，主要通過董事體現出資人意志。依據股權關系委派董事或提名董事人選，建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺，規(guī)范董事的權利和責任，明確工作目標和重點。
四是創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷提高監(jiān)管效能。出資人代表機構以企業(yè)功能分類為基礎進行分類管理、分類授權放權，切實轉變行政化的履職方式，減少審批事項，強化事中事后監(jiān)管，充分運用信息化手段，減輕企業(yè)工作負擔。
問：如何在加大授權放權力度的同時加強監(jiān)管，有效防止國有資產流失？
答：習近平總書記指出，國有企業(yè)改革要先加強監(jiān)管、防止國有資產流失，這一條做不好，國有企業(yè)其他改革難以取得預期成效。《方案》要求，在授權放權過程中要實現授權與監(jiān)管相結合，放活與管好相統(tǒng)一，即“該放的放權到位，該管的管住管好”。《方案》從健全監(jiān)管制度、統(tǒng)籌監(jiān)督力量和創(chuàng)新監(jiān)管方式等方面提出對國有企業(yè)進行有效監(jiān)督：
一是搭建實時在線的國資監(jiān)管平臺。出資人代表機構要加快優(yōu)化監(jiān)管流程、創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分運用信息技術，整合包括產權、投資和財務等在內的信息系統(tǒng)，搭建連通出資人代表機構與企業(yè)的網絡平臺，實現監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管。建立模塊化、專業(yè)化的信息采集、分析和報告機制，加強信息共享，增強監(jiān)管的針對性和及時性。
二是統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量。加強國有企業(yè)內部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督，結合中央企業(yè)紀檢監(jiān)察機構派駐改革的要求，依照有關規(guī)定清晰界定各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責，有效整合企業(yè)內外部監(jiān)督資源，增強監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督工作閉環(huán)，加快建立全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產監(jiān)督體系，切實增強監(jiān)督有效性。
三是健全國有企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究制度。明確企業(yè)作為維護國有資產安全、防止流失的責任主體，健全內部管理制度，嚴格執(zhí)行國有企業(yè)違規(guī)經營投資責任追究制度。建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責任追究工作體系，嚴格界定違規(guī)經營投資責任，嚴肅追究問責，實行重大決策終身責任追究制度。
問：如何穩(wěn)妥有序推進授權經營體制改革工作？
答：《方案》提出，各地區(qū)、各部門、各出資人代表機構和廣大國有企業(yè)要充分認識推進國有資本授權經營體制改革的重要意義，準確把握改革精神，各司其職、密切配合，按照精細嚴謹、穩(wěn)妥推進的工作要求，堅持一企一策、因企施策，不搞批發(fā)式、不設時間表，對具備條件的，成熟一個推動一個，運行一個成功一個，不具備條件的不急于推進，確保改革規(guī)范有序進行，推動國有企業(yè)實現高質量發(fā)展。
以開展授權放權為例，前面所說的授權放權事項，并不是“一刀切”地直接授予各企業(yè)，而是要遵循以下幾個原則：一是分類授權放權，對國有資本投資、運營公司及其他商業(yè)類企業(yè)、公益類企業(yè)等不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權放權；二是一企一策，結合企業(yè)發(fā)展階段、行業(yè)特點、治理能力、管理基礎等，有側重、分先后地開展授權放權；三是動態(tài)調整，建立授權調整機制，定期評估效果，采取擴大、調整或收回等措施動態(tài)調整授權事項。
同時，《方案》提出，要加強組織領導，明確職責分工，國務院國有企業(yè)改革領導小組負責統(tǒng)籌領導和協(xié)調推動，出資人代表機構要落實授權放權的主體責任；要健全法律政策，完善保障機制，加快推動國有資本授權經營體制改革涉及的法律法規(guī)的立改廢釋工作，確保改革于法有據，建立健全容錯糾錯機制，全面落實“三個區(qū)分開來”；要強化跟蹤督導，確保穩(wěn)步推進，加強跟蹤督促，及時研究解決改革中遇到的問題；要做好宣傳引導，營造良好氛圍，采取多種方式解讀宣傳改革的方針政策和典型案例成功經驗。
問：請介紹一下下一步的具體工作？
答：這項改革工作需要有一個持續(xù)推進、逐步深化的過程。改革國有資本授權經營體制，是今年國資委深化國資國企改革的首要關鍵任務。具體工作有以下幾項：
一是落實授權放權。國資委將貫徹落實《方案》精神，制定印發(fā)2019年版國資委授權放權清單，在戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等方面分類開展授權放權，一企一策地賦予國有資本投資、運營公司等企業(yè)更多自主權。同時，按文件要求對國資監(jiān)管現行有效的規(guī)章規(guī)范性文件進行全面清理。
二是強化監(jiān)管。按照放活與管好結合的思路，在授權放權的同時，全面強化企業(yè)風險內控合規(guī)體系，加強事中事后監(jiān)管，嚴格責任追究。2019年將建成國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)，建立健全實時動態(tài)監(jiān)管體系。
三是動態(tài)調整。對于獲得授權但未能規(guī)范行權的企業(yè)，將及時收回相應的權利，督促企業(yè)整改，實行動態(tài)管理。
四是指導推動。要求各地區(qū)按照《方案》要求，結合實際推進本地區(qū)國有資本授權經營體制改革工作，不斷健全完善國資監(jiān)管權力清單和責任清單制度，賦予企業(yè)更多的自主權，將已明確取消、下放的監(jiān)管事項真正落實到位。