構建國有企業懲防體系重在加強制度建設

──在地方國資委紀委書記研討會上的講話

國資委紀委書記賈 福 興

2006年9月7日

同志們：

　　金秋時節，我們匯聚蓉城，圍繞國有企業懲防體系的制度建設展開研討，很有意義。去年9月我們在南京召開第一次研討會，對在懲防體系建設中提高國有企業預防腐敗能力進行了交流和探討，大家感到很有收獲。榮融主任對會議給予充分肯定，他說在實踐基礎上的研討很重要，研討會開了好頭，要堅持這種做法。今年我們組織的這次專題研討，各地國資委紀委更加重視，會前進行了認真調研，取得了不少研究成果，有30個單位的調研報告收入了會議文件匯編。兩天來，大家深入交流和討論，四川省國資委紀委等作了大會發言，四個組的召集人匯報了分組討論情況。同志們暢談體會，研討工作，有較強的理論價值和實踐意義。受大家啟發，我也在此作個研討發言，談談為什么要強調懲防體系中的制度建設，目前還存在什么問題，如何進一步提高懲防體系中制度建設的質量和水平。

　　一、構建國有企業懲防體系必須堅持以制度建設為根本

　　黨中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）以來，各級國資委和國有企業認真貫徹落實，以構建與現代企業制度相適應的懲防體系為主線，整體推進教育、制度、監督、改革、懲處，深化了企業黨風建設和反腐倡廉工作。各單位按照中央紀委的部署，堅持把制度建設作為重點，抓緊建立健全反腐倡廉的制度體系，為懲防體系建設提供有效的制度保障，取得了比較明顯的成效。

　　這兩天的交流研討，也是從理論與實踐的角度，對我們的制度建設的一個檢閱。各地的確有好多成果、經驗和做法，有好多思路、思考和點子。北京、上海、重慶、黑龍江、福建、浙江、山東、江西等地結合企業改革發展實際，在推進企業內控機制中，加強了反腐倡廉制度建設；安徽、云南、廣西、海南、貴州、新疆和新疆生產建設兵團等地和單位，針對制度建設及執行現狀深入分析，提出了改進思路與對策；寧夏、湖北、河南等地針對執行不力、約束不嚴等問題，開展制度執行力的探索與實踐；吉林、天津、遼寧等地堅持理論與實踐相結合，對制度建設的內涵、地位和作用進行深入思考；江蘇、陜西、湖南、青島等地分別就建立巡視制度、警示訓誡制度、信訪舉報制度、預警機制等進行了積極探索和創新；四川、甘肅、青海、內蒙古、西藏等地在制度建設中注重發揮紀檢監察機構的組織協調職能和主觀能動性。

　　大家在探索實踐中都有一個共識，即制度建設在懲防體系中占很大份量，這其中的“制度”不僅是反腐倡廉的具體規則，即“教育、制度和監督”三位一體中的“制度”；而且，應該從廣義上理解，把整個懲防體系看作一個制度群，按照《實施綱要》建立思想道德教育長效機制、權力運行監控機制的要求，將教育、監督的內容也通過制度形式體現出來，從而做到教育、制度、監督三者相互統一，發揮出懲防體系的整體和立體效能。同時，大家也都認為，國有企業懲防體系中的制度，應該是以國有資產監管制度和公司法人治理制度為基礎，反腐倡廉與企業經營管理密切聯系、有機融合的制度體系，既要體現反腐倡廉工作規律的一般性，也要體現我們國企改革發展的特殊性。

　　當前，國務院國資委對全國國有企業改革整體形勢的一個基本判斷是：國企改革的重點已經從國有中小型企業大規模的改制退出轉到國有大中型企業特別是國有大型企業建立現代企業制度上，國企改革正實現從“破”到“立”的轉變。在這個大背景下，加強國有企業懲防體系中的制度建設具有重要的意義。

　　（一）加強制度建設是落實黨中央反腐敗方針的重要舉措。改革開放以來，適應市場經濟和法制社會的特點，我們黨提出不搞運動，而靠走制度建設的路子解決存在的問題。制度更帶有根本性、長期性和穩定性。鄧小平同志說，還是制度靠得住。他在總結歷史經驗時曾指出:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體，逐步確立了依靠制度建設防治腐敗的思路。江澤民同志明確指出:“保證黨和國家的長治久安，制度建設是最根本的。”黨的十六大以來，胡錦濤總書記多次強調:“依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。”可見，依靠制度反腐敗，是新形勢下保持黨的先進性和提高黨的執政能力的必然要求，是我們黨對執政規律和反腐倡廉工作規律認識的深化，是從源頭上防治腐敗的根本舉措。近日國務院召開了加快推進政府職能轉變和管理創新工作電視電話會議。會上，溫家寶總理也強調，健全制度，從源頭上預防和治理腐敗，提出“繼續深入推進行政審批、政府投資監管、國有資產監管、政府決策等方面的制度改革。”因此，國有企業只有加強制度建設，真正形成用制度規范和約束從業行為，按制度辦事、靠制度管人、用制度管權的有效機制，才能從根本上解決腐敗問題；同時，也只有把防治腐敗的要求寓于制度建設之中，才能充分發揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用。

　　（二）加強制度建設是防范企業國有資產流失的關鍵環節。黨的十六大以來，各級國資委重點從產權管理、企業改制、董事會建設、業績考核、財務監督和法律風險防范等方面，制定發布了700多個規范性文件，為國有資產的安全運營和保值增值，創造了日趨完整的制度體系框架。實踐證明，這些制度的建立，為推動國有企業深化改革、加強管理、提高效益，實現持續快速健康發展提供了制度保證，發揮了激勵和導向作用。近年來國有企業整體經營業績連創歷史新高，2005年與2002年相比，全國國有企業的銷售收入由8.5萬億元上升到11.5萬億元，實現利潤由3786億元上升到9047億元，分別增長了35.3%和139%。截至2005年底，全國國有企業總資產近25.4萬億元，這構成了社會主義制度和我們黨執政的重要物質基礎。同時，由于一系列有效制度的保證，避免了在清產核資、改制重組、產權交易、資本運作等方面的國有資產損失。因此，只有加強制度建設，建立并嚴格執行一整套比較完善的國有資產監管制度和企業經營管理制度，才能真正實現企業國有資產保值增值，發展和壯大國有經濟。

　　（三）加強制度建設是構建國有企業懲防體系的根本任務。黨中央頒布的《實施綱要》，明確了懲防體系建設的指導思想、工作原則和基本要求。最突出的一點是教育、制度、監督并重，強調作為一項系統工程來抓，標志著反腐倡廉進入體系化推進階段。在懲防體系中，教育、制度、監督三者相互依存、相互作用、相互促進，不能重此輕彼。實踐證明，在構建國有企業懲防體系中，只有加強制度建設，不斷提高教育、監督的制度化水平，用教育和監督推進制度的落實，使人們理解制度、自覺執行制度，才能實現自律與他律的結合，最大限度地防治腐敗。最高人民檢察院的統計數據表明，近年來在企業改革和經營中，侵吞、挪用、私分國有資產的涉案人數逐年下降，2003年至2005年全國檢察系統分別查處了14844人、10407人和9117人。這充分說明，這幾年我們的制度建設起到了規范和保障作用。因此，構建國有企業懲防體系的過程就是加強制度建設的過程，抓住制度建設，就抓住了懲防體系的根本，抓住了深化反腐倡廉的重要切入點。

　　二、認真研究國有企業懲防體系中制度建設的難點問題

　　從這次會議的交流情況看，各地在構建國有企業懲防體系中著力加強制度建設，從強化出資人監管、完善法人治理結構、促進企業經營管理和深化反腐倡廉等方面出臺了一系列規章制度，推進了國有資產運營的權力制衡、科學決策、規范操作和民主監督，促進了企業改革、發展和穩定，為從源頭上遏制和減少腐敗提供了法治環境。但是，我們也要看到，在構建懲防體系加強制度建設的過程中，還存在一些不容忽視的問題。

　　（一）制度不夠科學系統。一是有的制度條文內容粗糙簡單，或者是僅有實體要求而無程序規定，使人們難以操作；或者是缺乏準確性規定，該量化的不量化，“規定動作”過少，“自由裁量”過寬，為執行者預留了隨心所欲的空間；或者是存在漏洞空白，缺少延續規則和配套措施，無法依靠內在邏輯和嚴細規定為制度實施提供順暢的路徑。二是有的制度結構設置不盡合理，特別是權利、義務、責任分配不合理，缺乏應有的權責利的相互制衡，制度的實施與相關主體自身利益脫節，執行者缺少原動力和積極性，制約者的權力弱于被制約者。三是有的制度彼此之間缺乏相互銜接，一些由職能部門擬定的制度存在局限性，造成條塊分割，甚至相互沖突，不能發揮制度整體效應。國有企業懲防體系中的制度建設缺乏科學性、系統性，滯后于其他領域的反腐倡廉制度建設，導致的一個嚴重后果就是，目前國有企業中的職務犯罪相比于其他領域的職務犯罪更為突出。盡管前面提到近年來國有企業職務犯罪涉案人數呈下降趨勢，但是資料表明，國有企業人員的職務犯罪仍占到檢察系統查辦貪污賄賂案件總數的將近一半，對此，社會輿論反應強烈。

　　（二）制度缺乏有效性。制度要有效管用，必須隨著企業深化改革和快速發展而不斷修訂、完善或者廢止，否則就會脫離實際，喪失有效性。但目前國有企業懲防體系中，有的制度嚴重滯后，已經失去了執行的環境和條件，不適應形勢發展；有的制度比較原則空泛，特別是對上級的規定，不是緊密結合實際提出有針對性的要求，而是形式主義的層層轉發；有的制度在制定過程中特別是出臺之前，沒有廣泛征求各方面意見，得不到群眾認同；有的制度硬性規定過高，要求不切實際，過于理想化，致使大多數人做不到或不愿做；有的制度缺乏法律依據，在實際運行中執行不通。值得強調的是，制度缺乏有效性，就形同虛設，其惡劣的影響甚于無制度。今年7月，中央新聞媒體披露了江西省國資委查處原江西萬年青水泥股份有限公司總經理楊石根等人涉嫌侵吞揮霍10多億元資產的違法案件。媒體報道引起了中央領導的關注，并將各界反映和建議批轉到國資委。在此案中引人深思的是，企業的“老三會”、“新三會”一應俱全，各種制度應有盡有，但是由于制度失效，監管失靈，最終使得企業優良資產被“當家人”糟踐一空。

　　（三）制度失去執行力。目前制度建設中的一個突出問題就是有章不行、有規不守，一些制度僅僅是“掛在墻上，停在嘴上”，主要表現在：一是監督檢查和處罰追究不嚴格，有的制度缺乏懲戒性規定，只有“不準”而沒有罰則，由于“無法可依”，起不到約束作用；有的制度已經明確，但卻是“有法不依”，責任追究不到位，使制度的強制性、權威性受到損害。二是缺少評價體系和完善程序，一些企業缺乏對制度執行情況的考核和評估，無法評價制度效果，制度建設形不成閉環運作。三是領導不能率先垂范，有的企業領導人員不能從自身做起遵守制度，甚至帶頭違反規章，導致上行下效，制度成為一紙空文。四是缺乏執行制度的氛圍，有的企業缺少依法治企、規范經營的企業精神和制度文化，沒有形成內在文化的“軟約束”環境，導致制度執行的“硬約束”脆弱。值得一提的是，現在有的同志一見到紀委布置的工作、出臺的規定，就認為與自己無關，“事不關己，高高掛起”，更談不上學習和執行有關制度。制度執行不嚴格的教訓是十分沉痛的。大家都知道的中航油新加坡公司事件，不僅導致國有資產重大損失，陳久霖等有關責任人員還受到新加坡法律的刑事制裁。事實上，中航油新加坡公司的《風險管理手冊》明確規定，公司所有產品的倉位限額為200萬桶。如果嚴格遵守規定，損失能控制在一定范圍內。但由于無視該規定，最后的期權交易量放大到5200萬桶，終因國際油價持續上漲而遭受重大損失。

　　上述三方面問題的存在，妨礙著制度建設的深化，影響了國有企業懲防體系建設，是需要想辦法花氣力解決的重點難點問題。各級國資委和國有企業一定要高度重視，認真研究，抓緊解決，不斷提高懲防體系中制度建設的質量和水平。

　　三、進一步在構建國有企業懲防體系中加強制度建設

　　制度建設是一項基礎性工作，也是一項政策性很強的工作。如同管理是企業的永恒課題，制度建設也是企業的一項長期任務。在構建國有企業懲防體系中加強制度建設，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，堅持與國有資產管理體制改革和國有企業改革發展相適應，圍繞中心，服務大局，不斷提高制度的科學性、系統性、有效性和執行力，充分發揮制度防治腐敗的保證作用。

　　（一）把握國資監管體制和國有企業改革發展趨勢，提高制度的科學性和系統性。當前，在構建國有企業懲防體系中加強制度建設，正處于進一步完善國有資產監管體制、加快國有經濟結構布局調整和深化國有企業改革的關鍵時期，我們既要完善反腐倡廉的各項具體規則，也要夯實國資監管和公司治理的制度基礎。

　　一是適應國資監管體制改革的需要，完善國資監管制度，確保出資人監管職責層層到位。要加快建立國有資本經營預算制度，進一步完善企業經營業績考核評價和薪酬分配及企業負責人職務消費制度、出資人財務監督制度和監事會制度、重大投資決策失誤和重大財產損失責任追究制度等。在這方面，國務院國資委前不久出臺了《關于規范中央企業負責人職務消費的指導意見》和《中央企業投資監督管理暫行辦法》。二是適應國有企業改革的需要，建立完善法人治理結構，實現權力制衡。要加快推進國有大型企業股份制改革，通過規范改制和引進戰略投資者，實現產權多元化，建立現代產權制度。推進國有獨資公司建立完善的董事會，建立健全外部董事制度，推進董事會的規范運作，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的有效制衡機制。目前，中央企業正在進行的國有獨資公司建立和完善董事會試點戶數已經達到16戶。其中，寶鋼董事會已被國務院國資委授予了經營業績考核、決定薪酬、選擇有關經理人員以及重大投資決策等職權。三是適應企業深化內部改革的需要，切實轉換經營機制，推進依法治企和規范經營。要進一步規范企業改制和國有產權交易行為，促進國有資本合理流動，防止國有資產流失。加快企業人事、勞動用工和分配制度的改革，拓展企業內部中高級管理崗位公開招聘和競爭上崗，加快人力資源市場化配置，建立相應的激勵和約束制度。四是按照構建懲防體系的要求，把企業改革的成果以及懲防腐敗的經驗體現在制度建設中，提高防治腐敗能力。制度建設要符合企業市場化取向的改革要求，在推進企業內部改革中同步加強源頭防治腐敗的制度安排，規范權力運作，增進公開透明，從根本上防止借改革發展之機損害國家、企業和職工群眾權益等問題的發生。

　　（二）結合企業的管理實踐，提高制度的有效性。制度與管理，相互作用，“制度規定流程、流程規范行為、行為優化管理、管理完善制度”，它們良性循環，相互促進。當前，國有企業正在推進流程再造和優化細化管理，建立與市場經濟要求相適應的管理體系，全面提升管理水平，這為構建企業懲防體系，加強制度建設提供了契機。

　　一是通過強化管理，完善權力運行的制度安排，建立有效的制衡約束機制。要對投資決策、產權交易、資本運營、財務管理、物資采購、工程招投標、產品銷售等關鍵環節的制度進行全面梳理，通過建立適度集權、合理授權、制約用權的權力構架體系，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行制衡機制，依靠制度安排從權力配置上深化源頭防腐。二是按照防范國有資產流失的要求，加強內控制度建設，完善企業全面風險管理。要在促進企業提高管理控制力過程中，抓住決策管理、績效管理、會計管理、資金管理、審計稽核等內控程序，建立規范的授權審批制度、責任聯簽制度、內部審計制度和責任追究制度。嚴格規定投資、擔保、抵押等事項的管理權限，加強對外投資和境外資產的監管，建立健全風險識別、監測、控制和化解機制。加快推進企業法律顧問制度建設，完善企業風險防范機制。國務院國資委今年已經制定下發了《中央企業全面風險管理指引》等規范性文件，下一步還將出臺中央企業在投資決策、財務報告、衍生產品交易等方面的風險管理配套文件。三是把反腐倡廉的要求寓于企業管理和制度建設之中，完善反腐倡廉的各項具體規則。要規范“三重一大”等決策程序和用權行為，健全廉潔從業制度，完善黨風廉政建設責任制和民主生活會、廉潔承諾、談話提醒、廠務公開、民主評議、述廉評廉等制度，建立責任追究和懲處制度。要與企業改制和完善公司治理結構相適應，完善反腐敗領導體制和工作機制，推進紀檢監察工作制度化和法制化。

　　（三）從“硬約束”和“軟約束” 兩方面著手，提高制度的執行力。 一方面，進一步發揮執法執紀和監督檢查的作用，加強制度的“硬約束”。一是充分運用和整合各種執法監督資源，督促各項制度的實施。要在新形勢下加強和改進黨組織監督，健全黨內監督制度，完善黨組織參與企業重大問題決策的領導體制和工作機制；加強和改進紀檢監察監督，在推進廉潔從業、效能監察、查處案件和源頭防腐等工作中更好發揮組織協調和監督作用；加強和改進監事會監督、審計監督、法律監督、職工民主監督和職能管理監督，提高監督實效。二是建立健全責任、督查和考評機制，實行制度建設與獎懲掛鉤。通過黨風廉政建設責任制，落實責任分工，形成責任網絡，確保懲防體系中的制度建設能在黨委統一領導下，紀委組織協調，部門各負其責，從而依托整體合力，系統推進制度建設。完善與經營目標考核相銜接的制度建設督查考評辦法，開展多種形式的督查考評工作。研究制定測評指標體系，對制度建設進行定量與定性分析，實行考核測評結果與獎懲掛鉤，獎優罰劣。堅持制度面前人人平等，嚴格懲戒和責任追究，使人本化管理體現在制度制定環節而非執行環節。三是注重借助現代技術手段，改進監管監控方式。要注重運用信息網絡技術，發揮信息技術快速、準確、可靠、規范和透明的優勢，將各項制度規則納入業務流程和固化在操作環節中，依托信息網絡的硬性約束，通過在線運作、“不可逆操作”和授權監控等，加強過程實時監督。國務院國資委紀委已經著手對懲防體系信息化管理問題的研究和開發，有望通過試點在明年拿出成果進行推廣。四是重視發揮監督對制度建設情況的反饋作用。要把監督活動所獲取的制度運行、制度功能等信息，及時反饋給制度制定機構，形成制度運行的閉環式控制，促進規章制度的修訂完善，不斷提高制度效能，增強預警預測能力。

　　另一方面，在構建國有企業懲防體系中加強制度建設，還要注意弘揚“廉潔從業、誠信守法、行為規范、道德高尚”的企業廉潔文化，充分發揮企業廉潔文化的導向、激勵、約束和凝聚功能，把廉潔文化理念和方式融入制度之中，提升制度的文化品位，同時通過運用企業廉潔文化富有的滲透力、感染力和約束力，陶冶職工情操，矯正不良行為，為加強反腐倡廉制度建設營造良好環境。

　　綜上所述，在構建國有企業懲防體系中加強制度建設，涉及面寬、工作量大、政策性強，任務繁重；制度建設中諸多重點難點問題，有的涉及體制機制改革等方面，解決起來難度也相當大。我們一定要堅持從大局出發，增強使命感和責任感，提高監督檢查能力和組織協調水平，在構建國有企業懲防體系中扎實推進制度建設。

　　借此機會，我簡要介紹一下國務院國資委紀委這方面的工作情況。一是制訂具體工作方案，明確制度建設“路線圖”。去年，我們制定了貫徹《實施綱要》的具體意見，列出了2005年至2007年的三年工作計劃，其中明確了這三年要制定的50余項制度，這些制度不僅包括反腐倡廉的具體規則，而且涵括了國資監管體制的各項內容，突出強調了制度的科學性、系統性、有效性和執行力。而且，我們依托貫徹落實《實施綱要》領導小組和黨風廉政建設和反腐敗工作聯席會議等工作平臺，加強與有關業務部門的溝通協調，確保具體意見中關于制度建設的規劃落到實處。目前，有關制度日趨完善，影響力日益體現。例如，根據《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，2005年度有4家企業因安全生產責任事故降級；有6家企業因財務違規或對下屬企業監管不力造成重大國有資產損失，受到降級或扣分處理，其中有4家發電企業因違規發放高額住房補貼，受到降分處理。榮融主任在前不久召開的中央企業負責人會議上公布了上述情況，引起社會各界廣泛關注。二是推動中央企業效能監察工作，促進制度建設與提高企業效能相統一。我們先后就清產核資和賬銷案存資產后續管理、企業改制和資產重組中產權交易，以及資本運營、工程建設、財務管理、質量管理、安全生產、營銷采購等關鍵環節，組織企業開展效能監察。今年，我們制定了《中央企業效能監察暫行辦法》。據統計，中央企業在國資委成立前只有47.4%開展效能監察，到目前已經全部鋪開。中央企業三年來效能監察立項4萬多項，避免直接經濟損失217.27億元，挽回經濟損失51.25億元。三是嚴肅查處違紀違法案件，提高制度執行力。三年來，國資委紀委、監察局和中央企業共受理信訪舉報88563件，初步核查13576件，立案5433件，結案5194件，給予黨紀政紀處分5884人，組織處理710人，有268人被移送司法機關。通過查辦案件為企業挽回損失11.93億元。針對當前案件發生的特點和趨勢，我們著重查處了在企業改制重組、產權交易、資本運營和經營管理中隱匿、侵占、轉移國有資產的案件；違反“三重一大”規定，嚴重失職造成國有資產流失的案件；企業經營管理人員違規交易、以權謀私非法獲利等侵害國家、出資人、企業利益和職工合法權益的案件。四是建立企業領導人員廉潔從業長效機制，進一步加強源頭治本工作。我們在深入開展黨風建設和反腐倡廉工作中，積極推動企業在實現國資監管層層到位中同步完善反腐倡廉措施；在企業轉制、調整、兼并、并購重組中同步采取防范國有資產流失措施；在健全資產經營責任制度、績效評價體系和選人用人機制中同步實施監督措施；在建立現代企業制度和完善經營管理中同步強化程序監控措施。同時，我們把企業廉潔文化建設作為貫徹落實《實施綱要》、形成教育長效機制的重要內容和有效途徑，今年7月召開了中央企業廉潔文化建設研討會。五是建立工作督導和推進機制，促進中央企業構建懲防體系。我們確定了16家中央企業作為懲防體系建設的聯系點，先后召開三次聯系點企業座談會，以點帶面，加強指導。最近，我們制定了《促進中央企業構建懲防體系工作方案》，將165家中央企業分為10個組，開展相互交流和借鑒促進活動。同時，組織編輯出版貫徹落實《實施綱要》資料文集，交流推廣好的方案、做法和經驗。

　　同志們，在構建國有企業懲防體系工作中加強制度建設，是個不斷推進和逐步深化的動態過程，既需要緊密聯系實際、注重調查研究，又需要增進溝通交流、相互學習借鑒。按照榮融主任關于加強研討的指示精神，我們打算今后每年都組織召開一次這種形式的會議。同時，根據工作任務需要，適當組織一些小型專題研討會，就一些重點工作和難點問題，比較深入地開展研討。我相信，只要大家共同努力，充分調動各方面的積極因素，國有企業懲防體系建設一定能夠取得較快較好的進展，從而為維護企業改革、發展和穩定的大局，實現國有資產保值增值，進一步發展壯大國有經濟，提供強有力的保證!