當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，城市建設(shè)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。按照黨中央決策部署，各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門大力推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，取得了積極成效。根據(jù)2023年12月的全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議通報(bào)，截至11月底，2023年全國(guó)共實(shí)施各類城市更新項(xiàng)目約6.6萬(wàn)個(gè)，惠及882萬(wàn)戶居民。“我國(guó)城市更新工作步入了新階段，其中，如何在政府指導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用成為了關(guān)鍵所在。”全國(guó)政協(xié)委員、廣東省建筑科學(xué)研究院集團(tuán)股份有限公司（簡(jiǎn)稱“廣東建科院”）副總工程師周荃說(shuō)。

　　今年全國(guó)兩會(huì)，周荃將圍繞城市更新改造中存在的問題提出建議。

　　建立健全城市更新法律法規(guī)體系

　　“城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的利益主體多、難度大，缺乏法治保障和舊政策障礙成為制約市場(chǎng)主體參與城市更新的重要因素。”周荃說(shuō)。一直以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的法律法規(guī)和管理規(guī)章基本以新建建筑為導(dǎo)向，對(duì)存量用地再開發(fā)、既有建筑改造的適用性有待加強(qiáng)。近期，我國(guó)已經(jīng)從國(guó)家層面提出城市更新的方向以及一些專項(xiàng)政策，但仍需出臺(tái)一部全局性、統(tǒng)領(lǐng)性的國(guó)家城市更新法律法規(guī)。

　　對(duì)此，周荃建議建立健全城市更新法律法規(guī)體系，規(guī)范各市場(chǎng)主體權(quán)力和責(zé)任。充分總結(jié)過去城市更新工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，立法定規(guī)，出臺(tái)政策，清理制約市場(chǎng)主體進(jìn)入城市更新的政策障礙，明確并規(guī)范政府及參與各方的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。

　　探索市場(chǎng)化機(jī)制下的多主體開發(fā)應(yīng)用

　　“從居民角度來(lái)講，當(dāng)前實(shí)施‘微改造’式的城市更新或既有建筑改造，無(wú)法有效解決老舊小區(qū)的固有弊端，顯著提升居民居住環(huán)境和生活質(zhì)量；在經(jīng)濟(jì)效益方面，此存量建筑改造存在巨大的經(jīng)濟(jì)效益空間，初步估算2000年前的老舊社區(qū)進(jìn)行全面綠色低碳改造能夠帶動(dòng)的產(chǎn)值將達(dá)到40萬(wàn)億。”周荃分析稱，優(yōu)化城市更新或改造模式勢(shì)在必行。

　　周荃建議，要加快運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，探索實(shí)施多主體合作開發(fā)。加快推進(jìn)設(shè)立城市更新專項(xiàng)基金進(jìn)行引領(lǐng)，培育期經(jīng)營(yíng)過程中給予稅收減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)政策來(lái)降低難度。一是按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)（收益）”的模式建立市場(chǎng)化改造機(jī)制，采用責(zé)權(quán)利對(duì)等原則，城市更新區(qū)域的配套公共設(shè)施由政府負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)性與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性區(qū)域的配套公共設(shè)施由競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)負(fù)責(zé)；二是鼓勵(lì)發(fā)行債券、成立基金等形式推進(jìn)社會(huì)化融資；三是引進(jìn)在老舊城區(qū)改造、城市更新、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，促進(jìn)社會(huì)資金的良性流動(dòng)，提升城市更新運(yùn)營(yíng)效率。

　　鼓勵(lì)集體建設(shè)用地和產(chǎn)權(quán)清晰的城市項(xiàng)目自主更新

　　“當(dāng)下，我國(guó)高品質(zhì)綠色化城市更新面臨著多渠道解決資金來(lái)源的挑戰(zhàn)。”周荃分析稱，一方面，目前實(shí)施的“微改造”和“城市更新試點(diǎn)示范”模式中，資金來(lái)源多是政府或?qū)嵤┢髽I(yè)（國(guó)企），投資主體和資金匱乏，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施難度增大；另一方面，高品質(zhì)綠色化城市更新投資大，按照綠色改造標(biāo)準(zhǔn)估算，3.5萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)需要的直接投資約為4萬(wàn)億-5萬(wàn)億。僅靠政府“專項(xiàng)資金”難以為繼。

　　基于當(dāng)前城市更新面臨的困境，周荃建議，要鼓勵(lì)集體建設(shè)用地和產(chǎn)權(quán)清晰的城市項(xiàng)目自主更新。自主更新是一種以產(chǎn)權(quán)人為主體、不改變既有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的更新模式。對(duì)于產(chǎn)權(quán)清晰的集體用地城中村項(xiàng)目自主籌資拆建更新，通過土地收儲(chǔ)的靈活性以及利益合理分配，以原有業(yè)主按照城市更新規(guī)劃自行籌資更新。政府可以適當(dāng)給予補(bǔ)貼補(bǔ)助和政策引導(dǎo)，提高市場(chǎng)改造主體積極性。其操作過程不涉及大規(guī)模的征收拆遷，由產(chǎn)權(quán)人自身承擔(dān)主要改造成本，可有效降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

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