文章來源：經(jīng)濟參考報 發(fā)布時間：2019-08-26
混合所有制是全球化時代市場經(jīng)濟條件下生產(chǎn)資料占有社會屬性的客觀要求。它使得生產(chǎn)和資本的社會化推進(jìn)到新的高度，在一定范圍內(nèi)適應(yīng)了全球化時代社會生產(chǎn)力的發(fā)展。國有企業(yè)作為國有資本的代理人和政府投資出資人代表，是我國社會經(jīng)濟群體中不可或缺的重要部分，其有序高效發(fā)展，也是新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。國有企業(yè)混合所有制改革，是本輪國企改革的重要舉措。進(jìn)一步理清政府和市場的關(guān)系，并完善企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，是國有企業(yè)混合所有制改革的重要方面；優(yōu)化國有企業(yè)控制權(quán)分配，實現(xiàn)激勵約束相容，對提高國有企業(yè)治理效率，改善國有企業(yè)經(jīng)營績效和提高效用發(fā)揮著重要作用；積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，對當(dāng)前建立現(xiàn)代經(jīng)濟體系，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高資源配置效率，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
國企混改的意義和實踐路徑
我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的生產(chǎn)資料所有制，與發(fā)達(dá)資本主義市場經(jīng)濟國家存在著本質(zhì)區(qū)別，目的是不同資本的優(yōu)勢互補和提高市場競爭力，是以維護(hù)和積極擴展全體人民的利益為出發(fā)點的。我國建立以公有制為基礎(chǔ)的社會主義生產(chǎn)資料所有制，生產(chǎn)力發(fā)展在不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的不平衡性、多層次性，使得在相當(dāng)一個時期，社會主義生產(chǎn)資料所有制帶有多元性、多層次性和多樣性的特點。
混合所有制作為當(dāng)前及今后相當(dāng)一個時期我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，其健康發(fā)展有利于進(jìn)一步鞏固和完善我國的基本經(jīng)濟制度；有利于深化國有企業(yè)改革，增強國有經(jīng)濟的活力，放大國有資本的功能，提高其競爭力；也是減少政府對微觀經(jīng)濟事務(wù)的干預(yù)，正確處理政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，讓各種所有制資本依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，相互促進(jìn)，共同發(fā)展的重要保證。國有資本與其他各種資本以混合所有制形態(tài)進(jìn)入社會再生產(chǎn)的領(lǐng)域，這同樣也是全球化時代的市場經(jīng)濟條件下，我國社會生產(chǎn)得以正常運轉(zhuǎn)所不可或缺的保障。
早在改革開放初期，我國國有企業(yè)改革便經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”階段。在這一階段，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)得到擴大。隨著改革開放的深化，以國有企業(yè)控股、參股為主體的，兼容外商投資企業(yè)或其他社會資本的股份制企業(yè)為主要形式的混合所有制得到較快發(fā)展。1993年通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，國有企業(yè)的改革方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，要讓國有企業(yè)真正成為市場主體。在此基礎(chǔ)上，國有企業(yè)開始現(xiàn)代企業(yè)制度改革。黨的十八屆三中全會明確提出混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。我國逐步形成了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟成分共同發(fā)展的、以混合所有制為特征的基本經(jīng)濟制度，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)及股權(quán)結(jié)構(gòu)開始逐漸更多地由市場來決定。
從政策層面看，國家從宏觀戰(zhàn)略層面為國有企業(yè)改革提出指導(dǎo)性意見。2015年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》進(jìn)一步明確指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。與企業(yè)追求利潤最大化的假設(shè)不同，我國國有企業(yè)除經(jīng)濟目標(biāo)外，還在很大程度上承擔(dān)著政策性目標(biāo)，包括社會性目標(biāo)和戰(zhàn)略性目標(biāo)。為此，國資委、財政部和發(fā)改委于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。要求商業(yè)類國有企業(yè)按照市場決定資源配置的原則來進(jìn)行改革，強調(diào)其市場性；而公益類國有企業(yè)則更強調(diào)其社會性，從而為國有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)提供了重要依據(jù)。2016年末，中央經(jīng)濟工作會議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”，改革節(jié)奏明顯加快。
在實踐探索中，我國國有企業(yè)混合所有制的發(fā)展主要采取三種路徑：一是引入非國有資本參與；二是引入戰(zhàn)略投資者平臺；三是采取增資擴股、出資新設(shè)等方式探索實行企業(yè)員工持股計劃。從發(fā)展歷程看，以1998年為起點到2008年的十年，是混合所有制改革緩慢發(fā)展的嘗試階段；2013年至今，特別是2016年末中央經(jīng)濟工作會議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”之后，混合所有制改革節(jié)奏明顯加快，取得的進(jìn)展顯著。一是混合所有制企業(yè)戶數(shù)不斷增加。二是重要領(lǐng)域混合所有制改革實質(zhì)有序推進(jìn)。石油、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域先后試點推進(jìn)。進(jìn)一步放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。三是國有控股混合所有制員工持股試點推進(jìn)。國有資本的布局和結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化。經(jīng)過多年來國有企業(yè)混合所有制改革的試點工作實踐，一批國有企業(yè)通過改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)或正在積極探索混合所有制改革，并取得了初步成效。
通過國企混合所有制改革的探索，現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)一步完善，公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范，大多數(shù)試點企業(yè)已從計劃經(jīng)濟體制附屬的傳統(tǒng)國營企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的獨立自主經(jīng)營市場主體。
當(dāng)然，我國現(xiàn)有的國企混合所有制改革也面臨著一些問題。為此，深入了解國有企業(yè)混合所有制改革的特點、并提出相應(yīng)的改革建議，在理論和實踐中都具有重要意義。
深化國企混改的基本思路
國有企業(yè)混合所有制改革是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。概括起來應(yīng)當(dāng)考慮遵循以下基本思路：
其一，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)規(guī)范運行、效率提升的基礎(chǔ)，合理的激勵和監(jiān)督機制是企業(yè)發(fā)展壯大的保障。要持續(xù)梳理與優(yōu)化國有企業(yè)制度流程體系，規(guī)避運營風(fēng)險，提升業(yè)務(wù)運作效率。建立并完善經(jīng)營計劃制訂、下達(dá)、執(zhí)行、反饋的閉環(huán)工作流程及機制。
其二，建立完善的法律制度。自上而下的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制能夠提供有效的制度保證，能夠切實實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，并強化對地方和部門的職責(zé)及各項制度的執(zhí)行要求，構(gòu)建完備的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系。
其三，遵循市場化的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。要加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度的改革與創(chuàng)新，健全公平、公正、公開、規(guī)范、有序的產(chǎn)權(quán)交易市場，使產(chǎn)權(quán)市場成為各類市場主體有序競爭、資本流動、資產(chǎn)重組、擴張發(fā)展的平臺。從而有效推進(jìn)國有企業(yè)形成適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)制度，強化國有企業(yè)的活力和創(chuàng)新性。
其四，清晰界定國有資本功能作用。現(xiàn)有的國有資本大部分存在于一般競爭領(lǐng)域，沒有充分發(fā)揮其帶動引導(dǎo)作用，也影響了其市場競爭力的形成。需要進(jìn)一步調(diào)整布局，加大資本運營力度，提升國有資本運營優(yōu)勢與效率，著力提升核心競爭力。要堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新國有資本投資和運營模式，推動資源整合，提升國有企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。
其五，優(yōu)化資源配置方式。既要發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)作用，更要尊重市場在資源配置中的決定性作用。國有企業(yè)混合所有制改革要把尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，與產(chǎn)權(quán)多元化及企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)完善結(jié)合起來，以此作為提高國有企業(yè)治理效率的重要基礎(chǔ)。政府對待微觀領(lǐng)域包括國有企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)政策，要實行負(fù)面清單管理，堅持一個“活”字，即放開搞活，使企業(yè)真正成為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場經(jīng)濟活動的主體。要注意區(qū)分商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)的不同特點，進(jìn)一步減少政府對國有企業(yè)特別是商業(yè)類國有企業(yè)的直接干預(yù)，從而促使實現(xiàn)國有企業(yè)市場效率的最大化和自身的正常發(fā)展。
其六，正確處理好控制權(quán)分配。以市場導(dǎo)向為基本方向，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的基本架構(gòu)，以股權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，切實保障混合所有制國有企業(yè)的各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，防止出現(xiàn)國有資本邊緣化或權(quán)益被弱小化。同時，要調(diào)動各類參與者的積極性，從法律層面保證非國有資本與國有資本享有同股同權(quán)，即在國有企業(yè)控制權(quán)分配過程中，實現(xiàn)公平公正，以提高國有企業(yè)的決策效率。
其七，實行激勵約束相容機制。在混合所有制改革過程中，加大國有企業(yè)管理人員的市場化選聘力度的同時，強化市場考核機制，促進(jìn)國有企業(yè)激勵約束相容。深化企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和體制機制改革，實現(xiàn)企業(yè)激勵約束制度的動態(tài)調(diào)整，提高企業(yè)的決策效率和經(jīng)營管理效率。與此同時，不斷完善國有企業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，從制度層面為國有企業(yè)混合所有制改革的順利進(jìn)行提供保障。
其八，明晰資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)資本多元參與。允許各類社會資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類資本參與，鼓勵養(yǎng)老基金、社保基金等各類基金介入，也包括資本市場資金等，藉此分散股權(quán)，形成股權(quán)多元化，有助于股東之間相互制衡。而且分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)有助于股東之間相互制衡，形成科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，而為企業(yè)融資、風(fēng)險投資提供更好的平臺。
其九，梯度進(jìn)行分類實施。區(qū)分行業(yè)和領(lǐng)域性質(zhì)以及企業(yè)規(guī)模，具體分析、分階段推進(jìn)。針對國有企業(yè)進(jìn)行的混合所有制改革，不應(yīng)一概而論，一方面要根據(jù)其所屬具體行業(yè)和領(lǐng)域以及企業(yè)規(guī)模加以區(qū)分，堅持因業(yè)施策；另一方面要分清是具備混合所有制改革條件的企業(yè)還是已經(jīng)實行混合所有制的國有企業(yè)，對處于不同階段的這兩類國有企業(yè)要采取有區(qū)別的改革措施。
深化國企混改的政策建議
基于以上思路，在當(dāng)前及今后一個時期推進(jìn)我國國有企業(yè)混合所有制改革，主要應(yīng)著手以下幾個方面：
第一，分類細(xì)分化推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。區(qū)分不同領(lǐng)域和行業(yè)特點以及企業(yè)規(guī)模。政府要根據(jù)企業(yè)不同特點，有區(qū)別地考核其經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。對主業(yè)處于市場化程度很高的競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，積極引入其他各類非國有資本實現(xiàn)股權(quán)多元化，堅持以資本為紐帶按市場規(guī)則完善混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和管理方式，各類出資人以股東身份履行權(quán)利和職責(zé)，使之成為企業(yè)的市場主體。對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本的控股地位，支持非國有資本參股。根據(jù)不同行業(yè)的特點放開競爭性業(yè)務(wù)，規(guī)范盈利模式，穩(wěn)妥地推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。對公益類國有企業(yè)和具備市場化條件的其他國有壟斷行業(yè)企業(yè)，則漸進(jìn)規(guī)范地開展混合所有制改革。根據(jù)不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)行業(yè)和領(lǐng)域業(yè)務(wù)特點，加強分類指導(dǎo)，鼓勵其他經(jīng)濟成分以多種方式參與經(jīng)營，推動具備條件的國企實現(xiàn)混合所有制改革。
第二，資本多元化推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。首先，允許經(jīng)確權(quán)認(rèn)定的集體資本、資產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素作價入股，非公有資本可通過出資入股、股權(quán)收購或置換、可轉(zhuǎn)債認(rèn)購等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股。明晰各類資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類資本參與，鼓勵養(yǎng)老基金、社保基金也包括資本市場資金等各類基金介入，形成股權(quán)多元化的相互制衡。有序吸收外資參與國有企業(yè)改制重組、合資合作，鼓勵通過海外并購、投融資合作等方式，充分利用國際資本、技術(shù)和市場等要素資源，深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈整合，強化參與國際經(jīng)濟競爭的優(yōu)勢。其次，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。以資本為紐帶，充分發(fā)揮國有資本投融資運營的資本運作平臺作用，通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，對發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L性強領(lǐng)域的非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資或股權(quán)融合。
第三，明晰界定股權(quán)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，完善健全產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范運作機制。首先是允許各類社會資本參與國有企業(yè)混合所有制改革，就必須明晰界定股權(quán)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。這樣才能吸引各類社會資本積極介入，打開國有資本與市場資本相互參與滲透的通道，并實現(xiàn)規(guī)范治理和高效有序運行。其次是嚴(yán)格資產(chǎn)評估，建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機制，加快建立和完善公平公正公開、規(guī)范有序的產(chǎn)權(quán)交易市場，使之成為各類市場主體有序競爭、資產(chǎn)重組、擴張發(fā)展的平臺。通過市場化的手段，利用產(chǎn)權(quán)市場，為國有資本的有效退出盡可能擴展有效溢價空間，為國有資本增值和避險提供保障路徑。借此既可激發(fā)國企的活力和壯大民企的實力，也可從根本上為企業(yè)的創(chuàng)新力開拓發(fā)展空間。
第四，健全多層次治理機制優(yōu)化控制權(quán)分配。首先是進(jìn)一步確立和落實企業(yè)的市場主體地位，健全混合所有制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代企業(yè)制度的架構(gòu)下，通過國有企業(yè)控制權(quán)改革，提高控制權(quán)配置效率以及國有企業(yè)的經(jīng)營績效。其次是進(jìn)一步在國有股股東和非國有股股東之間優(yōu)化控制權(quán)分配，提高非國有股股東在國有企業(yè)經(jīng)營管理中的決策權(quán)，強化企業(yè)對市場的敏感性，處理好所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系。確保企業(yè)治理規(guī)范、激勵約束機制到位。政府不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營。再次是健全完善企業(yè)激勵約束相容機制。還要建立嚴(yán)格的決策監(jiān)督體系，聘請適當(dāng)數(shù)量的外部董事和獨立董事，加強對企業(yè)自身和管理層的監(jiān)督，加大董事會運作的透明度和規(guī)范性，增強企業(yè)職工對企業(yè)經(jīng)營的民主監(jiān)督力度。
第五，用好資本市場平臺通路。資本市場是企業(yè)實現(xiàn)融資的重要渠道和有效手段，而國有企業(yè)上市不僅打通了資本市場直接融資的通路，也能夠進(jìn)一步健全公司治理結(jié)構(gòu)和明晰產(chǎn)權(quán)效力，建立起激勵約束機制。國有資本證券化率作為國有企業(yè)改革的一個重要任務(wù)，深入推進(jìn)國有企業(yè)公司制、股份制改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和資源配置，對于做強做優(yōu)做大國有企業(yè)有著積極的作用。
第六，科學(xué)監(jiān)督適度放松規(guī)制。對國有資本的監(jiān)督管理十分必要，在實際操作中應(yīng)按照市場法則科學(xué)制定監(jiān)管制度辦法，做到寬嚴(yán)適度，有針對性。一要針對股份合作的混合所有制建立科學(xué)合理又切合實際的國資監(jiān)管體系，既監(jiān)管到位又具備可操作性。二要大膽突破，適度放松規(guī)制。包括加快推進(jìn)開放管理層持股、員工持股通路，降低混合所有制創(chuàng)投公司資本市場退出劃轉(zhuǎn)社保基金比例等，通過改革嘗試，吸引合作伙伴的同時留住人才。（姜 凌 許君如）
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