文章來源：經濟日報 發布時間：2020-08-20
基礎設施是經濟社會發展的重要支撐。加快新型基礎設施建設，是促進當前經濟增長、打牢長遠發展基礎的重要舉措。今年的《政府工作報告》提出，要“加強新型基礎設施建設”。在應對疫情影響和推動經濟恢復增長的背景下，新型基礎設施建設成為社會各界關注的一個政策重點和熱門話題。對于新型基礎設施建設的范圍和作用，目前各方面的認識還不一致，有必要深化對這個問題的研究，為實踐發展提供必要的理論支撐。
新型基礎設施的含義和范圍
前不久，國家發改委明確新型基礎設施的范圍，提出新型基礎設施是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。這個定義比較全面地概括了新型基礎設施的基本要素，反映了現階段的政策理念和要求。要看到的是，新型基礎設施的重點在“新型”，即為哪些方面提供服務和由誰來投資建設。
基礎設施包括公用基礎設施和專用基礎設施，公用性質的基礎設施如交通、環境等基礎設施，為所有產業部門的運營提供支撐和服務，一般以政府投資建設為主；專用性質的基礎設施如農業、工業、能源等基礎設施，為專門產業部門的運營提供支撐和服務，一般由政府與企業根據設施應用范圍分別投資建設。新型基礎設施包括公用設施和專用設施，但總體上屬于專用性質為主的基礎設施，它與傳統基礎設施的一個區別，就是主要為高新技術產業及應用提供支撐和服務，并以市場化投資建設為主，由政府與企業根據設施應用特點分別投資建設。因此從理論上說，新型基礎設施的完整含義，應包括“為高新技術產業及應用服務”和“以市場化投資建設為主”兩個要素。明確這些含義，有利于確定政策取向和引導投資行為，更好發揮社會投資的作用。
在界定概念的基礎上，我們還要進一步確定新型基礎設施的范圍。目前新型基礎設施主要包括3個方面內容：一是信息基礎設施。主要是指基于新一代信息技術演化生成的基礎設施，比如，以5G、物聯網、工業互聯網等為代表的通信網絡基礎設施，以人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施，以數據中心、智能計算中心等為代表的算力基礎設施等。二是融合基礎設施。主要是指深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術，支撐傳統基礎設施轉型升級，進而形成的融合基礎設施，如智能交通基礎設施等。三是創新基礎設施。主要是指支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的基礎設施，比如，重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等。這是一種廣義的范圍，有利于我們更好地理解和把握新型基礎設施建設的方向。
關鍵要協調處理好三個關系
總的來看，推進新基建投資適應了我國當前的經濟形勢，反映了推動產業結構升級和經濟高質量發展的根本需求，既有利于提升產業鏈水平和保障供應鏈安全，也有利于把穩增長與高質量發展結合起來。推進新基建投資既要加強頂層設計，在深化研究的基礎上制定出臺有關指導意見和發展規劃，引導各地區制定確實可行的投資規劃，從各地實際出發突出投資重點；又要加強統籌協調，在充分發揮各方面積極性和創造性的條件下，推動處理好以下幾個方面的關系。
第一，注重協調好政府投資和民間投資的關系。
新基建與傳統基建的一個重要區別是，新基建主要依靠市場化投資，政府不是主要的投資主體。政府擴大對新基建的投資主要是為了解決其中的公共投資問題，特別是擴大科技研發創新所需的公用基建投資，同時起到逆周期調節市場需求、對社會投資起導向作用的效果。而對于高新技術產業的專用基建投資、應用高新技術改造傳統基建投資，政府投資主要是發揮“四兩撥千斤”的作用，重點是拉動和引導民間資本的投資。
從當前情況和發展趨勢看，應當加強對地方政府新基建投資的必要導向，防止一些地方政府對新基建投資采取包攬一切重大項目、全面安排投資計劃的做法。要引導各地從實際需求和財力出發，確定不同的新基建投資發展重點，避免同類新基建投資一擁而上、各地投資項目過度趨同的問題，避免短期內引起某些方面投入和需求過大導致供給結構性短缺、長期看又引起結構性過剩的問題。相關宏觀管理部門應注意進行政策引導和協調，及時發布各地新基建投資信息，引導各地研究制定合理的投資規劃，并通過規劃引導社會資本擴大新基建投資。
第二，注重推動新基建投資與傳統基建投資協調發展。
根據國家發改委確定的范圍，應用高新技術改造傳統基礎設施屬于新基建的內容，這部分的投資規模是比較大的，因而廣義的新基建投資在整個固定資產投資中有較大的比重和拉動力。現在要討論的是廣義新基建投資與一般傳統基建投資的關系問題。一般傳統基建就是除了應用高新技術改造傳統基礎設施之外的內容，主要是“鐵公機”等基建投資。需要注意的主要問題是：首先，不能以新基建投資否定傳統基建投資。兩者有不同的作用、取向和重點，都是應對疫情影響和經濟社會發展所需要的。傳統基建投資量大面廣，對投資和經濟增長仍有較大拉動力，對保就業、保民生的作用可能更加直接，但主要受制于政府公共投資能力和地方政府債務風險；而新基建投資有可能快速擴大，發揮出前所未有的拉動投資、推動經濟高質量發展的重要作用，但增長前景還取決于市場化投資的響應程度。其次，新基建投資與傳統基建投資是相互促進的。傳統基建為新基建發展提供必要的外部條件，解決公用設施和環境的支撐問題，整個新基建的發展一定程度上要以傳統基建的發展為基礎；新基建的發展可以為傳統基建拓展更大的空間，帶動傳統基建改造升級，特別是通過應用高新技術改造傳統基礎設施，增強傳統基建的新動能和新前景，提升傳統基建投資的效率和可持續性。再次，要統籌協調新基建與傳統基建的投資關系。從短期看，傳統基建投資可能仍會占較大比重，中央部門所確定的重大投資項目多數仍屬于傳統基建的內容，中央與地方的投資比例劃分也會帶動地方政府對傳統基建的穩定投入。但同時也要注意新基建投資出現“雷聲大雨點小”的情形，以市場化投資為主體的新基建投資能否快速擴大，不僅取決于各級政府的重視程度和推動力度，更重要的是能否有效拉動民間投資。從這個角度看，促進新基建投資與傳統基建投資協調發展，使新基建投資真正擔綱多重發展使命，關鍵要鼓勵支持和引導民間資本的進入，這需要研究采取切實有效的政策措施，特別是要把工作重點放到深化改革開放上。
第三，注重處理好政府政策引導與市場配置資源的關系。
新基建投資與傳統基建投資的一個重要差別，就是新基建投資的投資前景和收益回報具有更大不穩定性。推進新基建投資主要依靠市場化投資，需要建立一種政府部門搭臺、市場主體唱戲的機制。政府要推動和引導新基建投資，就要改變行政性、計劃性的管理方式，轉而實施市場化的管理方式。要繼續深化“放管服”改革，推行負面清單的監管制度，使市場在資源配置中起決定性作用，使投資者更大程度地依據市場信息決策并承擔投資風險。
政府在政策引導方面主要是做好以下幾件事情：一是研究制定新基建投資規劃。比如，中央有關部門要研究制定全國性的新基建投資發展規劃，省級政府部門也要研究制定符合本地情況的新基建投資發展規劃。投資規劃宜粗不宜細，主要起到發布信息、引導投資的作用。二是深化相關投融資體制改革。要更多地依靠改革的辦法，運用市場化、法治化的手段，破解新基建投融資面臨的體制機制問題。特別是要堅持深化供給側結構性改革，堅持問題導向，支持幫助民營企業解決進入新基建領域面臨的投資、融資、技術、人才等具體難題。三是進一步優化各種政策環境。比如，完善與新基建投資相關的制度安排，補齊制度性或機制性的短板；改善與新基建投資相關的營商環境，落實相關財稅、融資等優惠政策，發揮好各類中介服務機構的作用。總之，要努力創造一個更加改革開放的制度環境，創造一個更加寬松穩定的政策環境，創造一個更加便利和優惠的營商環境，創造一個更加容錯和激勵的創新環境，從而更好推動新型基礎設施建設投資，為經濟發展注入強勁動力。（郭克莎）
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