黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略。實現從要素驅動和投資驅動發展向創新驅動發展轉變，其本質是發展動力的轉變，迫切需要經濟體制機制與治理模式的轉變。十八屆三中全會提出，“健全技術創新市場導向機制，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用”。在市場經濟條件下，政府可以通過政策和規制作用于市場機制，引導社會資源投向創新。

　　政府政策與市場機制相結合，引導社會資源向創新集聚

　　下面介紹一些市場經濟國家的政府如何通過政策和規制影響市場機制，促進產業技術創新。

　　——案例1：定向放松價格管制和減免稅，推進美國頁巖氣勘探開發技術發展

　　20世紀70年代世界石油危機后期，美國政府控制國內天然氣價格，打擊了天然氣生產商增加新區勘探的積極性，導致天然氣產量大幅下降。為了解決天然氣供需失衡、緩解石油供需矛盾，美國政府先后出臺相關法律和政策，鼓勵發展非常規天然氣。如，1978年頒布了《天然氣政策法》，取消對天然氣價格的管制，逐步形成市場定價機制；1980年頒布 《能源意外獲利法》，對非常規能源開發實施長期的稅收減免，1980年—1992年鉆探的非常規天然氣可享受每油桶當量3美元的稅收減免。后來又通過幾次立法相繼擴展了非常規能源的稅收減免范圍，并延續了替代能源的稅收減免政策。這些政策提高了非常規天然氣的市場競爭力，激發了美國眾多能源企業開發非常規天然氣的積極性，促使企業不斷進行關鍵技術和工藝的創新，降低開發成本。經過長期努力，頁巖氣勘探開發技術取得突破性進展。2003年以來，美國的頁巖氣產量以年均60％以上的速度快速增長，2009年達867億立方米，從事頁巖氣開發的公司超過 60家，其中既有殼牌、埃克森美孚等大石油公司，更多的是大批獨立中小企業。

　　——案例2：實施強制購電和遞減的固定電價政策，鼓勵德國太陽能光伏發電和促進光伏技術進步

　　1991年，德國通過了《強制購電法》明確了對太陽能光伏發電實行 “強制入網”、“全部收購”、“規定電價”三項原則。2000年1月出臺的《可再生能源法》規定，電網公司必須全額收購光伏發電，收購期為20年，太陽能供電方在20年內享受固定上網電價。新建光伏發電的上網電價每年遞減5％，太陽能發電上網電價與平均電價的價差，由全電網的消費者分攤。光伏發電的最初上網電價為0．99馬克／度，是當時平均上網電價的4—5倍。這一政策既解決了困擾可再生能源發電的入網問題，又保證每個時間段的太陽能發電投資者都能有一個穩定、合理的投資回報。

　　2004年、2008年，德國政府又分別對《可再生能源法》做了修改和補充，降低光伏發電的上網電價，增加了上網電價逐年遞減的幅度，并對不同的太陽能發電形式實行不同的電價，鼓勵消費者發展分布式發電。2008年，德國太陽能上網電價降至0．33歐元—0．43歐元／度。這不僅保持了對德國光伏市場發展的刺激，還促使光伏發電設備制造企業不斷改進技術，降低發電成本。德國的太陽能光伏電站的建設成本從2006年的5歐元／千瓦，下降到2012年的1美元／千瓦。

　　——案例3：定期調整排放標準，推動歐洲的汽車節能減排技術進步

　　歐盟國家為限制汽車廢氣排放污染物環境，共同采用汽車廢氣排放標準。歐洲的汽車排放標準幾乎每四年升級一次，分別于1992年、1996年、2000年、2005年和2009年開始實行歐洲一號、二號、三號、四號和五號轎車排放標準。2014年2月，歐盟又通過了一項法案，自2020年1月1日起，歐盟范圍內所銷售的95％的新車二氧化碳排放平均水平須達到每公里不超過95克。由于歐盟定期提高汽車排放標準，汽車公司要想在競爭中取勝，必須不斷投入大量資金進行技術攻關，通過改善汽車構造、性能等措施來降低污染源和成本，以及探索新能源汽車。

　　——案例4：制定標準和技術升級時間表，促進美國數字電視技術推廣和產業發展

　　為促進國家信息高速公路的建設，1992年克林頓政府把市場應用前景較好的數字電視作為美國電子信息產業的重要內容。首先，美國通過了《1996年電信法》，確立了數字電視標準和實施的時間表。由聯邦通信委員會（FCC）制定有關規劃，公布逐步用數字電視系統代替模擬電視系統的時間進度、資助計劃和頻道安裝分配規劃，為電視臺、制造業、用戶等制定相應的優惠政策，給各方面一個技術轉換的充分準備時間，并首先在公共廣播電視臺試行。為此，聯邦政府還制定相應的配套政策，如放松準入管制、財政支持、發展電視內容產業等政策，抑制壟斷、促進競爭，化解系統轉換的市場風險，推動了美國數字電視產業的發展。從1998年11月開始實施數字電視地面廣播（DTV），到2009年6月，美國已關閉所有模擬電視信號傳送，全部轉換為數字電視信號。

　　啟示與建議

　　上述案例給我們的啟示是，發揮市場機制配置創新資源的作用，政府不是不能作為，政府可以通過規制和政策調整利益機制，引導創新資源的配置。如，在環境保護和能源安全等一些外部性較強的領域，市場機制不會自動發揮驅動創新的作用，政府往往通過規制和政策實現外部成本效益內部化，再發揮市場機制的引導作用，促進社會資源流向創新。

　　——實施定向的普惠性政策，形成公平競爭的激勵機制

　　企業創新的動力是在市場競爭中獲利，政府鼓勵產業技術創新的正確方式是營造公平競爭的市場環境，使創新企業能夠在市場上盈利，而不是直接挑選企業和研發項目。

　　目前，我國采取自上而下的政府主導創新的模式。政府支持創新的方式以直接選擇企業的研發和建設項目實行點對點的資助為主。其結果，一方面，導致企業和研究機構圍著政府的指揮棒轉，按照政府的意志選擇項目，甚至為迎合政府的要求而偏離市場需求。另一方面，造成企業間不公平競爭，可能扼殺一些更好的創新。而案例1表明，美國政府對發展各種非常規能源的企業給予同等政策，在放松價格和稅收減免的利益機制激勵下，各種企業、不同技術路線公平競爭。最終，頁巖氣技術脫穎而出，形成競爭優勢。又如，我國在一段時間內風電上網電價是根據建設成本一事一議，結果出現成本高的電站電價高的現象，不僅不利于企業降低成本，也難以實現公平競爭。在案例2中，德國政府通過強制購電和遞減的固定上網電價，既使光伏發電提供者能獲得穩定的投資回報，又對其形成了不斷改進技術、降低發電成本的壓力，建立優勝劣汰的競爭機制，促進光伏市場健康發展。

　　因此，產業技術創新政策要減少政府直接選擇企業和點對點資助，應通過定向的普惠性政策形成各類技術路線和企業公平競爭的環境，讓市場機制引導創新要素的配置。

　　——增強政策穩定性和透明度，形成可預期的投資回報機制

　　創新需要長期投入，并且具有市場風險，必須有明確的、長期穩定的、可預期的政策，企業才舍得花大投入、下大力氣進行創新。

　　目前，我國的產業政策大都以短期政策為主，經常依靠行政命令和紅頭文件，支持與限制交替，企業無法也不敢進行長期創新投入。如，各級政府以產業發展規劃來推進新興技術產業發展，以規模為行業準入門檻，以零地價和減免項目稅收等優惠政策鼓勵大規模投資。在統一規劃和考核指標引導下，各地一哄而上，很快出現產能過剩，接著就是剎車和砍項目。這種行政命令式的調控政策陷入一放就亂、一管就死的循環往復，造成企業投資損失。案例1中，美國發展非常規天然氣的激勵政策持續了20—30年，企業才敢于持續進行技術開發投入；案例2中德國政府對太陽能發電的每一檔上網電價固定20年，并明確電價的遞減比例，在穩定的投資預期引導下，企業積極有序地建設太陽能電站和進行技術創新。

　　因此，創新政策需要建立公開透明、長期穩定的激勵機制，形成可預期的投資回報，鼓勵投資者進行長期技術創新投入。

　　——通過定期調整標準，促進產業技術進步

　　安全、環境、質量和網絡接入等各類標準是推動技術進步的重要措施。我國的標準出臺往往滯后于產業發展，而且執法不嚴，使企業無章可循，甚至導致劣幣驅逐良幣。如汽車的“國4排放標準”（國家第四階段機動車污染排放標準）出臺的時間不確定，幾次推遲出臺。“國4排放標準”頒布實施后，因試行時間較短、符合標準的油品供應不足等，只能在有條件的地區實施。目前，只有少數城市實施“國4排放標準”，加上執法不嚴，實施效果不盡人意。有些汽車制造企業事先投入大量研發經費開發和改造汽車發動機電控燃油噴射系統，無法按時進入市場，導致投資難以取得應有的回報。汽車制造企業反映，我國缺乏自己的汽車排放標準戰略和技術儲備，總是跟在外國標準后面跑，處于被動局面。案例3表明，歐盟各國通過定期提升汽車排放標準，每四年一個臺階，而且標準一旦公布實施，就嚴格執行，促進汽車企業持續進行技術創新投資，不斷降低排放量。

　　因此，在外部性和網絡性較強的領域，應充分發揮環境、安全、質量和網絡等各類標準的作用，促進企業技術創新和推動新技術的應用。

　　——重視培育市場，促進新技術推廣應用

　　市場是重要的創新要素，只有在市場上獲得成功的創新才是有效的創新，因此，開拓市場是創新的重要環節。新興產業的發展是一個長期的過程，政府需要制定系統的政策培育市場，給產業界和消費者一個明確的信號和方向。我國的新興產業發展、政策往往把重點放在供應側，忽視了需求市場的培育。如，在發展太陽能光伏產業時，重點放在太陽能光伏電池和組件的加工制造環節，忽視了用電市場的培育。因成本和電網等原因，國內太陽能用電市場發展緩慢。其結果，光伏電池和組件的制造規模居世界前列，而生產的光伏電池卻以出口為主，將能耗和污染留在國內，清潔能源輸送到國外。在案例4中，美國聯邦政府通過法律確立數字電視標準和實施的時間表，優先在公共廣播電視臺進行示范，并制定配套政策為電視臺、制造業、用戶等各方面提供一個技術轉換的準備時間。同時，加強相應的基礎設施建設和構建公平競爭的市場機制。又如，歐洲在發展太陽能發電和風電時，也是先做規劃和加強電網建設，然后再布局電站。

　　因此，在推動新興技術產業發展時，應從供給和需求兩方面出發制定配套政策，重點支持核心技術研究開發和重大技術示范項目，培育早期市場等，給創新者一個比較明確的市場預期。

　　（本文章摘自10月28日《中國經濟時報》，作者單位：國務院發展研究中心技術經濟研究部）