隨著我國發展階段的不斷變化，文化產業的地位愈加重要。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強。”“健全現代文化產業體系和市場體系，創新生產經營機制，完善文化經濟政策，培育新型文化業態。”

作為社會主義文化產業的國家隊，文化央企肩負重任。

近期，《國資報告》記者就文化央企的監管、發展情況進行了初步調查。調查發現，經過多年的改革發展，文化央企的監管方式有了明顯變化，也涌現出了一些發展勢頭較好的文化央企。

但是，與產業央企和中央金融企業相比，與黨和人民的期望相比，文化類央企整體上仍然存在管理頭緒較多、企業規模普遍較小，改革發展相對緩慢三大特點。

行業分布廣泛，管理頭緒復雜

傳統上，把文化產業分為文化藝術、廣播影視、新聞出版三大類。國家統計局則進一步細分分為廣播電視電影、新聞出版發行、文化藝術、文化創意設計、文化用品生產等十個類別。中央層面的文化企業基本以前三大類為主。

很長一段時間內，也正是按照這樣的分類，由文化部、廣電總局和新聞出版部門各管一攤，且多數是“中央級經營性文化事業單位”的身份。此外還有少量文化類央企歸國務院國資委和其他部委管理。

隨著時代發展，文化事業單位逐漸轉企改制，且文化產業內部融合不斷。“有些產業鏈很長，涉及到很多部門。在文化管理當中出現部門之間的產生矛盾的現象，很浪費國家資源。”北京大學文化產業研究院副院長向勇表示，這種橫豎都被切割的管理方式已經遠遠不能適應市場的需求。

為了解決當時文化企業出資人缺位、政企不分等弊病，2010 年 7 月，中央文化體制改革領導小組批準成立中央文化企業國有資產監督管理領導小組，并明確在財政部設立具體執行機構，簡稱文資辦。其后的十七屆六中全會提出，要完善管人管事管資產管導向相結合的國有文化資產管理體制。

文資辦成立時，有關部門曾對中央文化企業資產進行過初步統計，資產總額接近5000億元。第一批納入文資辦監管的企業資產約為500億元。其后不斷增加。

按照時任文資辦主任王家新的說法，“文資辦在加強基礎資產管理等方面做了大量探索實踐，初步形成既符合市場經濟規律又兼顧文化特殊性的管理制度體系”。

2016年底，財政部教科文司“文化處”與文資辦職能進行合并，成立了文化司，同時加掛“中央文化企業國有資產監督管理領導小組辦公室”的牌子，承擔由財政部代表國務院履行出資人職責的中央文化企業資產、財務、國有資本經營預決算等工作。

同時，文化司還承擔著研究提出支持文化改革與發展相關財政政策；承擔宣傳、文化、體育、旅游等方面的部門預算和相關財政資金、資產管理工作，擬訂相關行業事業單位財務管理制度，負責旅游發展基金預算管理等行業管理職能。

對此，一位不愿具名的研究人員評價說，文化司承擔著絕大多數中央文化企業的出資人職責，同時還是文化產業財政政策的決策機構，這意味著在對企業的監管上，政府在某種程度上既是裁判員，也是運動員，存在一定的弊端，不利于真正的政企分離。

《國資報告》記者發現，此次調整之后，文化央企從產權關系上大概可分為三大類：

第一大類是財政部作為出資人的，被稱為中央文化企業，在廣義的文化央企中占比最高。

截至2018年8月31日，財政部官網顯示，由其出資的文化央企共99家。其中，中國出版集團的主要負責人由黨中央國務院任命，也就是人們通常所說的“副部級”企業。其他98家各有分管部委，主要負責人由主管部委任命。比如中國對外文化集團的主管部門是文化和旅游部，中廣傳播集團有限公司的主管部門是廣電總局。

這99家企業中，絕大多數是各部委、行業協會所屬的出版機構，其中有中國教育部管理的中國教育出版傳媒集團有限公司，工信部管理的中國工信出版傳媒集團有限責任公司，人社部管理的中國人力和社會資源保障出版傳媒集團有限公司等3家出版集團，以及人民法院出版社、人民檢察院出版社、人民鐵道出版社等單體出版社。各類出版機構合計共92家。

此外，尚有文化部所屬的五大集團，以及廣電總局所屬的中廣傳播。

第二大類，是由財政部履行出資人職責，但不在財政部官網公布的中央文化央企名單之列的企業，數量不多。比如，中國廣播電視網絡有限公司就是由財政部出資，廣電總局負責組建和代管的。再比如，由財政部履行出資人職責且由財政部主管的中國財經出版傳媒集團，也不在財政部網站公布的中央文化企業名單之內。

第三大類，是國務院國資委出資企業中，主業涵蓋文化產業的央企和央企成員單位，前者比如華僑城、中旅集團、中國華錄，后者比如中國保利旗下的保利文化，中國國新所屬的中國文發等。

第四大類是其他部委、單位所屬的文化企業。比如廣電總局所屬的中影集團、中國有線電視網絡有限公司，以及由廣電總局所屬、中央電視臺代管的中國廣播電視國際經濟技術合作總公司，央視所屬的中國國際電視總公司。再比如成立于1997年的中青旅，此前是團中央所屬企業，今年1月4日已劃轉光大集團。

盡管絕大多數部委所屬的出版機構已劃歸財政部出資，但作為我國最大的綜合性科技出版機構，中國科技出版傳媒集團有限公司是隸屬于中國科學院的。

前述不愿具名的專家表示，與國資委出資央企，以及中央金融單位相比，文化央企（本文所說文化央企，一般是指除了國資委出資以外的中央文化企業）政資分開總體已經實現（尚有一些例外）；政企分開仍然沒有實現——相關部委掌握著企業主要負責人的任命權，自然對相關企業的生產、經營活動有著很大的影響。

規模整體偏小，同質化競爭激烈

與產業央企、中央金融單位相比，文化央企的規模普遍較小。

財政部出資的99家中央文化企業中，規模最大的是排名第一的中國出版集團，其也是2018年的全國文化企業30強。公開數據表明，2017年該集團總資產為210.3億元，增幅14.80%；營業收入119.0億元，增幅16.29%；利潤總額9.1億元，增幅13.67%。其所屬的上市公司中國出版（601949）2017年營收46.97億元，利潤5.31億元。

此外，財政部出資的中國教育出版傳媒集團有限公司也進入2018年的中國文化企業30強。《國資報告》記者未查到其集團收入、利潤數據，但其在新三板掛牌的中教股份發布的2017年年度財報顯示：2017年中教股份營業收入為1.63億元，歸屬于掛牌公司股東的凈利潤為641.05萬元。

即使與同業企業相比，這兩家出版行業的國家隊規模優勢也并不突出。

國家新聞出版署提供的數據顯示，2017年，全國有9家出版傳媒集團的主營業務收入超過百億元。利潤總額超過10億元的有7家。其中，江蘇鳳凰出版傳媒集團有限公司、安徽出版集團有限責任公司、江西省出版集團公司、湖南出版投資控股集團有限公司、浙江出版聯合集團有限公司、安徽新華發行(集團)控股有限公司的主要指標均在中國出版集團公司之上。

國資委出資企業中，國新公司所屬的中國文發前身為中國印刷集團公司，主業也包括印刷出版發行等，勉強可視為這兩家企業的同行。2017年，中國文發旗下的上市平臺三愛富實現營收52億元，利潤3.4億元，規模基本與中國出版、中教傳媒是一個量級。

《國資報告》記者發現，除了中國出版、中教傳媒之外，2018年的全國文化企業30強中，還有幾家文化央企，分別是中國電影股份有限公司：2017年營收89億元，利潤9.6億元；中國華錄集團有限公司：2017年主營業務收入97.85億元，凈利潤9.7億元；保利文化集團股份有限公司：2017年營收總收入34.8億元，毛利為12.29億元，歸屬于母公司所有者的凈利潤達2.56億元。

其中，中國華錄是國資委出資企業，保利文化是中國保利的二級公司。

相比之下，2018年全國文化30強之中的華僑城集團有限公司算是大塊頭了：2017年實現營收801億元，利潤191億元。其A股上市公司華僑城股份2017年營業總收入約423.19億，凈利潤約84.29億。

也就是說，華僑城一家企業的營收、利潤，大約相當于中國出版、中教傳媒、中影股份，加上中國華錄、保利文化等幾家上榜企業營收、利潤總和還要多，約占30家總收入的五分之一強。當然，華僑城旗下的旅游地產業務對其收入、利潤貢獻很大。

沒有進入全國文化30強的中央文化央企的規模自然更小。據統計，財政部監管的99家文化央企中，超過90家為各類出版機構。其中既包括出版集團，也包括中國工商出版社、中國稅務出版社、中國鐵道出版社、中國民航出版社、海洋出版社、知識產權出版社這樣的行業性出版機構。

據了解，這些出版機構多數是部委的出版機構，承擔著行業期刊、行業年鑒、行業教材等出版任務，后來劃轉財政部統一監管的，規模一般都很小。

比如，中國海關出版社是財政部出資企業，主管單位為海關總署。該企業只有80多人，利潤一千萬左右。有些出版社規模更小。

出版企業以外的文化央企中，中國對外文化集團2009年至2016年連續八次入選“全國文化企業30強”，但近兩年都落選了。東方演藝和中國動漫等企業未披露其相關數據，但均未進入近兩年的全國文化企業30強。

對此，中宣部改革辦副主任、財政部文資辦副主任高書生表示，我國文化企業非常弱小、同構化非常嚴重。“全國所有的圖書出版社加在一起不如國外的一家公司，包括我們的演藝也是如此”。

據了解，德國出版巨頭貝塔斯曼2017年的營收為172億歐元，約合人民幣1376億元；利潤接近12億歐元。

國家新聞出版廣電總局發布的信息表明，2017年，全國出版的圖書、報紙、期刊加一起的定價為1312億元，分享這一金額的，包括中央級出版社219家、地方出版社366家，每家平均值2.2億元。

包括出版、影視、文化藝術等多個行業在內的2018年全國文化企業“30強”主營收入3768億元、凈利潤421億元。也就是說，貝塔斯曼一家的收入，不僅超過全國出版機構總和，而且接近中國30家規模最大文化企業營業總和的一半。

對此，國家新聞出版廣電總局規劃發展司司長朱偉峰認為，應該穩妥推動出版、發行企業以資本為紐帶，實現跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組，培育一批主業突出、產業鏈完整、核心競爭力強的國家級骨干出版傳媒集團。

文化資源進入了大調整、大整合時代，文化、旅游和制造業的結合越來越明顯

混業經營大勢所趨

除了這幾個行業之外，旅游業近來與文化產業的融合日益加快，文旅合一的說法日漸普遍，今年年初，文化與旅游部的組建更是印證了這一變化。因此，很多人也把旅游企業視為泛文化企業。

因此，《國資報告》也查詢了幾家旅游為主業的中央企業的經營狀況。

已劃轉光大集團的中青旅（600138.SH）發布的2017年年度報告顯示，報告期內，公司實現營收110.20億元，較去年同期增長6.7%；實現歸屬于上市公司股東的凈利潤5.72億元，較去年同期增長18.24%。

由港中旅與國旅集團合并而成的中旅集團2017年的營收為559.2億元，利潤為60.2億元。其所屬的上市公司中國國旅2017年實現營業總收入285.57億元，實現營業利潤38.53億元，實現歸屬于上市公司股東的凈利潤25.13億元。

再加上前文提到的華僑城，可見旅游企業的規模總體要比其他文化企業更大。

對此，華僑城文化集團總經理胡梅林表示，文化是旅游最好的資源，旅游是文化最大的市場，也是文化變現的捷徑。“文化和旅游的融合，必將演繹出全新的產業發展格局”。

高書生表示，文化資源進入了大調整、大整合的時期，文化行業的界限越來越模糊，文化、旅游和制造業的結合越來越明顯，因此，改革方向應該是打破這種舊體制。“如果我們放眼世界，國際上大的文化企業無一不是混業經營，只不過是突出某一個方面，所以下一步的發展可能要在突破文化的產業分業，實現混業經營方面邁出很大的步伐”。

高書生認為，在這種情況下，文化資源的調整和整合就不是以誰的意志為轉移的，而是市場和資本的力量在推動。

對此，文化類央企自身也有需求。保利文化總經理蔣迎春對《國資報告》記者表示，“各文化央企之間的協同機制不夠完善，建議整合文化類央企的相關資產，促進企業之間圍繞文化產業鏈深度協同”。

“將文化央企進行重組合并是順理成章的事情。”國務院國資委研究中心副研究員周麗莎對《國資報告》記者說，適當地擴大規模有利于文化央企加強控制力、影響力。

在政策層面，早在2015年，中辦、國辦就印發《關于推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》，提出要“推動出版、發行、影視、演藝集團交叉持股或進行跨地區跨行業跨所有制并購重組”，為文化行業的聯合重組、做大做強掃清了政策障礙。

為此，2017年財政部以國有資本金注入方式向58戶中央文化企業增資12億元，其中，有2.9億元資金專門用于支持企業兼并重組。

黨的十八大以來，央企重組整合不斷，并探索出了橫向聯合、縱向重組和專業化重組等重組整合經驗，這或許可以為文化央企未來的重組整合提供一些借鑒。

比如華僑城近年來的快速發展，就離不開跨地區、跨行業、跨領域的資源整合。具體手段上，華僑城一方面利用了基金工具，如運用國開行、中保投共2200億元的資金支持，并聯合中華文化促進會、地方政府融資平臺和合作伙伴，成立了12只產業基金，總規模超過1000億元；另一方面積極實施混改，在引入市場機制的同時，增強對行業發展的帶動力和影響力。此外，華僑城還基于“旅游+互聯網+金融”的模式指引，打造了管理輸出的新業務板塊。

改革進程相對緩慢

黨的十九大報告將文化產業的重要性上升到前所未有的高度，并提出“要深化文化體制改革,完善文化管理體制”。《國資報告》記者對比發現，與產業央企和中央金融單位相比，中央文化企業的各項改革進程相對緩慢。

一是公司制改革相對滯后。

比如，財政部出資的99家文化央企中，完成公司制改革的僅為6家，分別是中國工信出版傳媒集團有限責任公司、中國人力資源和社會保障出版集團有限公司、中國新聞出版傳媒集團有限公司、中廣傳播集團有限公司、中國環境出版有限責任公司、人民衛生出版社有限公司。

工商信息顯示，排名最靠前的中國出版集團、中國對外文化集團還是全民所有制企業。2004年中國對外文化集團成立之初，國務院的批復文件中就提到，“公司組建后，要依照《中華人民共和國公司法》進行改組和規范，加快建立現代企業制度”。14年后，這一改組尚未完成。

其他企業中，前文提到的海關出版社近期已經完成了公司制改革，但是尚未完成工商登記信息變更，其他出版社的登記信息也都是全民所有制企業。

其他的文化企業中，中影集團、中國廣播電視國際經濟技術合作總公司等也均為全民所有制企業。

財政部、中共中央宣傳部在今年年初下發的《中央文化企業公司制改制工作實施方案》（下稱實施方案）提出，2018年底前，財政部代表國務院履行出資人職責的中央文化企業,要全部改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責任公司。

值得注意的是，國資委監管的中央企業是要求在2017年年底前，全部改制為按照公司法登記的有限責任公司或股份有限公司。

可以看出，中央對文化央企的要求要晚了一年。另外，由于文化央企的業務特殊性，所以并沒有要求直接改組為股份有限公司。

二是規范化董事會建設尚未起步。

國務院國資委成立以來，非常重視以外部董事占多數的規范化董事會建設，目前已有近90家央企建立了規范化董事會。中央金融單位也普遍建立了董事會。

但是，文化央企在這方面的進展要慢得多。尚未完成公司制改革的文化企業基本都沒有董事會。只有一家例外，中影集團雖未完成公司制改革，但已經組建總人數多達14人的董事會，且外部董事過半。

已完成改制的企業中，中國工信出版傳媒集團有限責任公司9名董事，有監事會、外部董事3人；中國人力資源和社會保障出版集團有限公司沒有外部董事；中國環境出版有限責任公司沒有外部董事、人民衛生出版社有限公司有監事會，7名董事，無外部董事。

中國新聞出版傳媒集團有限公司、中廣傳播集團有限公司無相關信息。

對此，國務院國資委研究中心副研究員周麗莎表示，文化央企建立董事會，并由董事會按照市場化原則推薦和選聘職業經理人，“有利于企業更好地對接市場需求，承擔起文化強國的重任”。

考慮到文化企業規模小、主內容等特殊性，前文提到的實施方案提到，根據國家統計局大中小微型企業劃分辦法，大型中央文化企業（300人以上）設董事會，成員為五人至九人；中型中央文化企業（100-300人）設董事會，成員為三人至五人；董事會成員中應當有公司職工代表。小型中央文化企業（100人以下）不設董事會，設一名執行董事，兼任經理。從事內容創作生產傳播的中央文化企業，應設立總編輯、藝術總監等專門崗位和工作機構。小型中央文化企業總編輯、藝術總監可由執行董事(經理)兼任。

三是混改進程較為滯后。

2015年下發的《關于推動國有文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一的指導意見》提出，按規定已經轉企的出版社、非時政類報刊出版單位、新聞網站等，實行國有獨資或國有文化企業控股下的國有多元。

但在實踐中，文化央企中的出版傳媒、廣播影視類企業混改非常謹慎。已在混改方面有所動作的幾家企業，采取的基本是將其旗下部分業務拿出來上市的做法，比如中國出版、中影股份。

然而，由于規模普遍較小，所以文化央企業務在主板上市難度較大。比如中教傳媒旗下的中教股份、中國財經傳媒旗下的中財國盛都是選擇了在新三板上市。單體出版社尚無上市、混改的先例。

同樣是文化行業，華僑城在混改方面的實踐值得一提。

華僑城的混改始于2000年，混改方式包括上市、對外投資、引進戰略投資者，以及員工持股等。通過混改，華僑城快速切入了亟需進入的領域，縮短了摸索周期，降低了風險，增強了自身實力。

“現在，華僑城幾乎所有項目都有合作伙伴，混合所有制改革已經是我們繞不開的命題，也是實現再跨越的重要路徑”，華僑城董事長段先念說。

2018年初，華僑城提出，要進一步加大混改力度。具體來說，是要爭取在五年內通過混改實現華僑城參控股上市公司從6戶增加到10戶，合并口徑資產總額增加到5000億元以上，實現二級企業混改率80%，三、四級企業混改率100%。

國家新聞出版廣電總局規劃發展司司長朱偉峰表示，下一步要支持和鼓勵符合條件的國有和民營出版傳媒企業上市融資或新三板掛牌。“重點是推動單體出版社和民營出版企業上市”。

四是“兩類公司”試點起步較晚。

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

實際上，國家開發投資公司等企業從上世紀90年代就開始探索國有資本控股的運行模式。國資委成立后，先后選擇了國投、誠通作為投資控股公司和國有資產經營公司試點。

2014年以后，國務院國資委又確定了國投等8家國有資本投資公司試點和誠通、國新兩家國有資本運營公司試點企業，就管資本為主的授權經營體制轉變就行了深入探索，并取得了一定成就。

但時至今日，財政部出資的文化央企尚未就授權經營和組建國有文化資本投資運營公司展開行動。

朱偉峰透露，下一步會開展國有文化資本授權經營的試點。屆時還將積極推動國有上市文化公司進行股權激勵、國有文化企業經理人制度試點。

除此之外，文化央企的考核也是一大挑戰。

理論上，文化央企要把社會效益放在首位，堅持社會效益與經濟效益相結合。但在實踐中，文化企業出資人要想做到科學化考核難度不小。

保利文化總經理蔣迎春對《國資報告》記者表示，如何衡量文化央企的社會效益，本身就是一大難題，經濟考核也比較特殊，“對文化類央企的經營業績考核不能單純看企業年度性的經營利潤，單純看某個項目的投入、產出，應該建立一個中長期的考核機制”。

對此，周麗莎的建議是對文化央企進行分類，“在正確區分公益性文化企業和營利性文化企業的基礎上，根據資產體量、具體行業，采用不同的監管方式及考核方式”。

地方文化國企統一監管的探索實踐

在探索包括文化、金融等經營性國有資產集中統一監管方面，地方走在了中央前面。截至2017年底，已有15個地方國資委出臺了統一監管的文件，省級國資的監管覆蓋面達到84%，其中16個超過90%。

早在2006年，深圳特區已經以市委文件的形式，將市黨政機關所屬300多家企業劃歸深圳國資委，開創了全國先例。2007年，深圳又將深圳報業集團、深圳出版集團和深圳廣電集團移交國資委，開始了對文化傳媒類等國有資產的監管探索。目前，深圳市已基本上將國資委定為市屬國企唯一出資人，增量、存量變動都將在國資委體系內完成。

2017年，河南省對非工業國企進行了分類。8家文化類企業中，河南日報集團、中原傳媒集團、河南影視集團已由河南省國資委履行出資人職責。

2018年3月19日，云南省人民政府發布通知，授權省國資委對云南報業傳媒（集團）有限責任公司、云南出版集團有限責任公司、云南廣電網絡集團有限公司、云南廣電傳媒集團有限公司等4戶省屬國有文化企業履行出資人職責。

考慮到文化類國企的特殊性，一些地方國資委在實現統一監管后，對文化國企實施了分類管理、分類考核。

比如深圳探索了市委宣傳部主管主辦與市國資委出資人監管制度的有機銜接，通過雙方簽署的多份文件，按照“統一并表監管、高度授權經營”的原則，委托市委宣傳部行使行業管理等具體職能；市國資委主要負責財務報表匯總等基礎管理、審核規章制度及重大投融資、產權變動等重大事項。2013年的全國國資系統會議上，時任國資委主任王勇對深圳的這一探索進行了充分肯定。

再比如廣西。2016年，廣西壯族自治區將將廣西新華書店集團股份有限公司、廣西出版傳媒集團有限公司、廣西電影集團有限公司、廣西文化產業投資集團有限公司、廣西演藝集團有限責任公司、廣西廣播電視信息網絡股份有限公司6家文化企業劃歸自治區國資委管理，自治區文資辦并入自治區國資委。

廣西國資委高度重視文化企業的健康發展，目前已將文投集團、電影集團、演藝集團重組整合成為文化產業發展集團；推進新華書店集團與出版傳媒集團重組；推動廣西廣電網絡股份有限公司A股上市，成為全國五個少數民族自治區第一家上市的文化企業。

同時，廣西國資委完善了相關企業的資產監管運營機制和評價考核機制；健全企業干部人才管理制度，推進分配制度改革，制定了有別于其他功能定位企業的文化企業薪酬計算辦法。在工資總額管理方面，按照一企一策的原則依法依規對文化企業工資總額進行調控。在堅持工資總額與企業效益掛鉤的前提下，確保社會效益考核指標占考核指標權重的51%以上，引導企業將實現社會效益放在首位，同時注重推動企業努力實現國有資產保值增值，推動企業構建兩個效益相統一的薪酬分配機制。

廣西國資委表示，通過上述舉措，相關文化國企充分發揮了文化引領風尚，教育人民，服務社會，推動人類社會發展的作用，實現了社會效益和經濟效益相統一。(國資報告記者 劉青山）